在民主转型进程中，政治参与是一个非常让人感兴趣的现象。政治社会学者一般认为政治参与指的是“平民或多或少以影响政府人员的选择及他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动”。①[1]政治投票与政治选举、参加政党与社团活动、政治表达是政治参与常见的途径与方式。

民国早期政治参与最重要的政治现象是全国性议会选举的开展。全国共举行过四次中央议会选举与三次地方省议会选举。第一次中央议会选举是北京临时参议院选举。在南京临时参议院的民意代表性遭到各省质疑后，临时政府遂决定依据《临时约法》第18条规定，在全国各省进行临时参议员选举，重新组织北京临时参议院。这次选举从1912年3月下旬开始，历时三个多月。选举方式主要有三种：一是地方议会互选参议员。互选采用秘密投票的方式，整个选举过程不向外界公开。二是“公举”，即公开选举。这是一种选民间接选举议员的做法。当时直隶省议会“召开选举会，当场举定员5人，计会外3员，本会2员”。吉林也采用公举的方式，从12个团体中选出了5名参议员。“公举”扩大了选举范围，使候选人更具有代表性，一些媒体给予好评，认为“参议员公举，共和国之通例也”。即使一时难以实现直接选举，也应当由国民选出的代表间接公举。三是两地选举，主要是蒙古、青海议员，部分选自本土，其余在北京的地方社团中选出。

第一届国会选举筹备工作开始于1912年下半年。9月5日，北京政府公布众议员选举日期令，规定在1912年12月10日举行初选，1913年1月10日举行复选。同年12月8日公布参议院议员第一届选举日期令，规定各省议会、中央学会、华侨选举会的参议员选举于1913年2月10日举行，蒙古、西藏、青海选举会的参议员选举在1913年1月20日举行。国会议员选举开始于1912年12月，翌年3月中旬结束。

在北京政府的统一协调下，各地选举工作紧张开展。在竞选活动中，“政见多较空洞，不过主张内阁制或总统制、抨击政府或誉扬政府、炫耀己党或攻击他党、炫耀自己或攻击其他候选人。其选举方法，或开设夜塾，教授选民写候选人姓名；或预印候选人名片，以便选民携入选举场内摹写；或张贴海报、标语，吸引选民注意；或以报刊宣扬政见和己党候选人之长；或旅行各地，发表演说；或以各种优待方法（如免交党费），拉初选当选人入党”。①[2]有研究指出：“投票有热烈与冷落之分；有的地区显得热烈，有的地区甚为冷落。大体言之，沿海沿江得风气之先，趋向于热心，内地省份，风气闭塞，反应冷落。”②[3]两院议员选举历时近四个月，最后在1913年3月各省参议员选出后结束。第一届国会虽然惨遭两次非法解散，但还是相继召开三届常会。1916年11月30日，国会作出改选第一班参议员的决定，但由于政局动荡，迟至1922年10月，才完成参议员的改选工作。

第二届国会选举从1918年5月开始，至7月结束。此次选举显著特点之一是贿选舞弊现象非常严重。皖系要人徐树铮直接插手选举活动，参加选举的17省，徐树铮直接影响的就有13省。除了江西、浙江、江苏三省，地方首长几乎与之联为一气，控制选举。安福系派遣干员携款到地方各省，大肆运作。他们大力吸收党羽，凡是愿意加入安福系的政界人士，立即可以取得竞选补助费用，当选后每月可以领取一定的生活津贴。最后，整个贿选费用不下千万元。在腐化的形势下，也有一些出淤泥而不染的理性行为：北京中央学会选举时，在一片贿选声中，工业家陈济华发起一个联欢会，邀请竞选者发表演说，令人印象深刻；江苏苏州为了鼓励选民投票，每人发给两元路费。有些地方选情非常热烈，如吉林众议员初选，“拥挤异常，且有将门窗玻璃挤碎者”。①[4]有些地方投票人数稀少，浙江嘉兴县选举众议员，“白票及废票颇多”。②[5]

1920年10月，总统徐世昌下令举行第三届国会选举，因遭到直系等地方实力派的反对，全国举行众议员选举的只有苏、皖、鲁、晋、甘、奉、吉、黑、新、蒙、青共11省区。参议员选举一直没有进行。1922年8月，第一届国会复会后，第三届国会遂告消亡。地方议会选举情况与北京国会选举基本相似。

从政治发展的视角来看，国会选举中表现出来的政治参与的积极变化不少。

首先是政治参与主体的扩大。从历次国会选举法规定的条件与选后议员结构来看，选民基本上是工业、金融业资本家，绅商，教育、新闻业者，小业主，中小官僚和农村地主、富农。最活跃的参与分子主要是新兴的市民群体，或者说是城市中崛起的中产阶级社会精英。与此相似的是，美国在1820年之前，选举权也是限于有产业的一部分人民的，即土地或房屋的所有者。

其次是政治参与程度的加深。民国初年，选民人数急剧增长。由于选举条件放宽，平均每省选民有150多万，总数达到3400多万，比例超过当时中国总人口的10%。第二届国会选举的选民比例进一步提高，达到总人口的15%，远远超过清末咨议局的选民人数——那时全国选民不过170万，仅占总人口的0.4%——丝毫不逊于欧美发达国家在早期民主化阶段的政治参与程度。英国在1831年选举制度改革前选民仅有50万，占全国人口（2400万）的2.1%，一直到1869年第二次改革之后，选民人数才接近8%。美国到了1840年选民人数才达到总人口的16%。此外，还超过当时的印度，印度在1921年选举中央议会时仅有100万选民，1935年才达到中国1912年的水平。此外，一些地区的选民投票非常踊跃，奉天省奉天府与江苏省江宁县两地的投票率分别达到60%及70%。还有一些地方许多民间社团与志愿者也参与选举事务工作。有些选民在完成选举资格规定的纳税标准登记之后，才来到投票站投票，此时负责选举的官员仍然在恭候。①[6]

再次是政治参与质量的变化。以往论著往往批评选举中出现的负面现象，如贿选、冒名投票、行政干预、武力冲突等不时发生。而且“从一开始，中国民主就受到了媒体的负面报道。中国的记者与评论家抨击那些在学习西方民主的过程中极易出现的腐败现象，并以此作为支持民主的公共精神见证”。②[7]但这些并不是中国特有的现象，罗隆基先生曾指出：“英国直到十七与十八世纪，议员依然是买卖品，又何以异于‘猪仔’？英国过去选举场中之黑暗龌龊，较中国民初有过之而无不及。那都是宪政演进必经之过程。”直至1885年，英国仍可贿买下议院议员席位。所以美国学者杨格（Ernest P. Young）认为与中国历史上其他时期相比较，代议制度与独立政党之间的竞争性选举在民国初年（1912年—1913年）几乎获得了支配性地位。③[8]值得注意的是第二届国会选举虽然贿选盛行，但是暴力事件却不多见，实属不易。而且第二届国会选举还改革选区制度，以道为选举单位，消除了大选举区的弊端，与第一届国会选举以省为选举单位比较，有了新的改进。

政党政治在民国初年也获得了空前的发展。“民国成立后，国内民气发扬，政党活动，非常发达。”④[9]许多政党社团一经成立，人们就踊跃加入。1912年5月，共和党正式成立后不到半年，“除中南各支、分部有自制党证外”，仅总部事务所办理的党证“已达六万左右”，而要求加入者仍然很多，以至印刷厂印制党证“日制千枚，恒苦不足应用”，只得每天再增千枚。同盟会在南京临时政府成立后，“一日附者率数千”。①[10]35个有突出性党纲的政党，均主张振兴实业、普及教育、中央集权、种族同化、政党内阁、两党政治。与此同时，各主要政党的整合进程也在快速进行。1912年秋，北京政坛上出现了国民党、共和党、统一党、民主党分庭抗礼的局面。1913年5月，共和、统一、民主党三党合并为进步党，与国民党形成两党争斗的格局。在国会中对立的政党又分为激进派与保守派两种类型。激进派政党，“初有同盟会，统一共和党，继有国民党，嗣国民党因分裂而衰落，又有民宪党的出现”。②[11]保守派政党，“最初有两个，一为统一党，一为共和党。到临时参议院后期，又有民主党的出现。正式国会时期，初有进步党，其后又有公民党和大中党”。③[12]

袁世凯解散国会后，政党政治一度消失。袁世凯死后国会重开，政党政治再现，并且显现出派系争斗的局面。主要政党为旧国民党系的宪政商榷会，旧进步党系的宪法研究会，以及宪法协议会等。此后宪法商榷会又分裂成政学会、益友社、丙辰俱乐部与韬园。1917年初，对德外交问题发生，韬园派与丙辰俱乐部、益友社各一部分成员，合组民友社反对对德断交，拥护总统黎元洪；而宪法协议会等11个政团，合组中和俱乐部，以赞成对德宣战为号召，拥护段祺瑞内阁。其他政党如宪法研究会、宪政讨论会也都偏向内阁方面。北方新国会时期，国会党派主要有安福俱乐部、交通系、新交通系与研究系四大政团。南方非常国会主要政党有益友社、民友社与政学会。1922年8月，第一届国会第二次复会，派系斗争更加激烈，大小政团已经达38个，翌年贿选前夕，政团数目更超过50个。政党政治最后消亡是在1925年4月国会制度正式被废除时。其实经过近20年的发展，政党的政治运行已有相当改善。党派间的对立状况较前缓和，已经能够采取谈判、协商、折中、让步的现代政治手段处理利害冲突的立法问题。如十年制宪最后完成，其重要原因之一就是各党派的妥协。

党争激烈一直是过去人们批评政党政治的焦点。各政党多有阴谋诡计，并使用恶言谩骂、挑拨离间、造谣构陷、人身攻击、暗杀、冤杀等卑劣手段。在湖北、贵州、上海等地，党争甚至发展到动用武力。因光复会首领陶成章与同盟会领导人意见不合，1912年1月，同盟会沪军都督陈其美竟派人暗杀了陶成章。1916年第一届国会重开后，党争愈演愈烈，12月8日在宪法审议会上爆发了研究系与益友社议员的肢体冲突，双方先后通电全国，互相指责对方。1918年9月，研究系要人、第一届国会众议院议长汤化龙又在美国被国民党人暗杀。1919年11月—1920年1月召开的广州护法国会宪法会议也因对立党派意见冲突，大起争议而陷于停顿。

但是从政治发展的视角来观察民初的政党政治，所有这一切都属正常现象，美国等先进民主国家在政治发展进程中也出现过类似现象。开国之父华盛顿就曾经批评当时美国政党斗争的负面影响，认为政党“往往干扰公众会议的推行，并削弱行政管理能力。它在民众中引起无根据的猜忌和莫须有的惊恐；挑拨派系对立；有时还煽起骚动和叛乱。它为外国影响和腐蚀打开方便之门，后者可以轻易地通过派系倾向的渠道深入到政府机构中来。这样，一个国家的政策和意志就会受到另一个国家政策和意志的影响”。

现代政治社会学研究表明，政党政治的发展通常经过四个阶段。其中宗派期是第一阶段，此时“政治基本上只是少数人在为数众多的弱小而短暂的同盟和集团之中相互进行竞争，这些集团持久性很差，且无结构可言，通常只是个人野心的一种投影”。18世纪欧洲与美国的许多政党团体都属于这种类型。①[13]这种描述同样也适用于民国早期的政党政治。所以政党政治发展的状况并不是一些学者所称的畸变政治，也不是导致民主化失败的主因，“宪法体制由于参与的分子热衷于派系斗争而耗尽了自身的活力”。②[14]英美国家早期的政党政治主要也是派系政治。派系斗争是一种常态，而不是一种变态，它的缺点与不足，只是表明这种政治发展还没有进入制度化阶段。至于有学者强调“一个政党不仅要有所主张，而且主张要与别党不同”，①[15]这只是政党政治发展到成熟阶段的要求。而且民初两党政治雏形的出现，也从侧面说明了当时政治发展的特色。

政治表达自由也是民国初年政治参与的重要内容。其中日益活跃的言论自由让人印象深刻。新闻界继承了清末以来反对政府管制言论自由的传统，坚决抵制任何形式的政府干涉。南京临时政府内务部曾暂定报律三条，为上海新闻界联合反对，指斥“内务部擅定报律，侵夺立法权⋯⋯欲袭满清专制之故智，钳制舆论，报界全体万难承认”。②[16]后来政府被迫撤销报律法案。媒体积极议政，批评政治人物，揭露政治内幕已是司空见惯。《顺天时报》抨击袁世凯“当道对于民国正道，悍然发挥野心，为所欲为。须知众心难散，视国事如秦越”。袁世凯的作为被论者斥之为中国历史上“游民政治”的继续，“袁世凯之用人，乃并男盗女娼者而亦用之⋯⋯彼以为天下之人，殆无有不能以官或钱收买者”。③[17]这一时期成为20世纪中国罕见的拒绝神化政治人物的年代。

袁世凯死后，言论自由继续发展，北京政府下令解除报禁，废除《报纸条例》，以“宣达民隐，提携舆论”。以后历届北京政府对新闻自由基本都能容忍。《申报》、《大公报》等全国性大报都设有政治报道与评论栏目，不断揭露北京政治的内幕。政治表达自由在地方政治中也很普遍，如安徽历任地方军民长官，“为民众及公团在报端为文批评、攻击、宣言驱逐之例，可谓所在多有”。④[18]

政治抗议、集会游行、示威请愿等也是当时人们常用的表达方式。在选举活动中，各种政治抗议事件频频发生。北京临时参议院选举中，江西爆发了选举风潮。该省临时省议会“本是糅合新旧势力的过渡性事物，未经普选的合法程序”，①[19]所以临时省议会从成立之初，地位就受到各种政治社会势力的挑战。在选举参议员时，恰好又发生了投票舞弊事件，于是激起公愤。江西各界，包括社会党、共进会、法学总会、南昌府议会、国民党、商务总会等，一致反对临时议会的选举。同样的事情也出现在安徽，当时安徽省议会互选参议员的做法受到了各政党的通电反对。在南京临时政府时期，曾发生过女同盟会员唐群英为抗议《临时约法》漠视妇女选举权，率众冲击参议院的事件。第一届国会召开之后，一些妇女界政治领袖也经常就选举权举行抗议活动。至于学界、新闻界抗议活动更是不胜枚举。1922年第一届国会复会后，针对参议员换届选举与议会立法活动，北京知识界还分别成立国民监督选举团与监督议会团，希望革除金钱贿选与议会腐败的弊端。

以五四运动为标志，青年学生开始登上政治社会舞台，五四运动也同时标志着学生运动达到全国性规模，仅1922年，重大学潮就有125次。由于报纸的普及，学生很容易获知在大城市发生的五四运动、“五卅事件”等重大新闻。此类新闻的广泛传播促进了学生激进主义浪潮的发展。工运也开始出现，在河南新乡、滑县等地出现了许多工会与组织，工人们为提高工资与改善工作条件举行过多次罢工。“工会的出现，进一步增强了地方权力结构已经开始的多元化。”“总的来说，大众激进主义的盛行，促进了各种社会参与活跃团体的增长。新的民众组织根本不同于在20年代以前建立的基本上是由社会权势人物掌控的团体。”②[20]

工商资产阶级的政治参与在民国早期一直非常活跃。民国初年，针对选举法中关于选举权的限制性规定，直隶商会在1912年10月底通电各地商会，指责参议院“如此剥夺商权，”此后“所有担负义务概不承认”。同年11月初在北京召开的全国工商会议也上书请求修改选举法。商界郑重表示“联合要求选举权”，并以不纳租税对参议院进行威胁。20世纪20年代以后，工商界政治表达活动更加频繁。作为全国工商界领袖的上海总商会面对内战乱局，多次向全国发出反对战争，要求和平的政治通电。1922年国是会议在当时影响最大。1921年10月5日，商会联合会在上海召开，17日教育联合会加入，称为“商教联合会”，主张在沪召开国是会议，至1922年3月，又有农、工、银行、律师、报界、省议会六种团体加入，扩大为八团体，3月15日在沪举行开会式，定名为“中华民国八团体国是会议”。1922年5月7日，国是会议在上海总商会开幕，出席者有来自14个省区的35名代表。根据与会者的讨论，由张君劢执笔，写成《国是会议宪法草案》甲、乙两种。两种宪法草案均为联邦制宪法，专门增加国民教育与生计章。国是会议宪法草案未能实施，但是仍然对1923年宪法内容产生了重要影响。1923年6月直系发动北京政变后，上海总商会与其他工商团体坚决抵制，甚至展开成立商人政府，宣布与北京政府决裂的大胆行动。

民国早期的政治参与仍然是一种精英参与，而不是大众参与。台湾学者张朋园先生认为：“实则民初的国会选举，有民主政治的外观，尚少民主政治的实质。人民在这次空前的大选中是茫然的，对政治有兴趣的只有极少数的优异分子。优异分子的造型是半传统半现代性的，他们有求变的观念，但自身的利益优先。”美国学者黎安友认为：“民国早期的政治仍然是一种传统类型的中国政治，因为能够发出合法政治声音的群体仍然是少数特定的精英人物。”与此相似的，欧美民主国家在早期民主化阶段也是精英参与。在美国建国初期，“民众的政治参与极为有限；政党组织松散而力量脆弱。宪法整个忽略了政党领导的可能性，党派也不具备组织选民与领导政府的能力”。①[21]精英政治参与当然无论是参与主体的数量、参与质量的高低，都是无法与大众政治参与相比拟的。但是经验表明，在制度化水准低下的情况下，大众政治参与往往会引发政治参与危机，导致政局混乱。20世纪30年代德国魏玛共和国的历史也表明：“相信高度参与永远有利于民主的观点是没有根据的。”②[22]

最后需要进一步指明的是，民国初年的精英参与更多地表现为中下层精英政治参与。国会议员选举制度表明，过高的选举标准容易产生上层精英代表，而过低的选举标准更容易产生下层精英代表。与晚清咨议局比较，第一届国会选举在年龄、财产、学历等方面的限制并不严格，相当宽松。所以通过特定选举制度产生的国会议员普遍年纪较轻、经历简单，多为来自中下阶层知识精英，具有浓厚的激进色彩。国会议员群体特点对民国早期政治参与的影响是不可低估的。