在1938年到1948年的十年时间内，虽然身处内外交困的政治环境，国民党仍然进行了有限的政治改革，其主要内容包括立法与制宪、政治参与、地方自治等。

第一，立法与制宪。抗战时期国民参政会是一个战时准民意机关，具有立法建议、咨询、调查与预算初审权。从1938年至1947年，国民参政会总共召开四届13次会议，每年集会一至二次，每次十天左右。参政员人选的最终决定权虽然掌握在国民党中央执行委员会手中，国民党参政员在国民参政会参政员中的比例也较高，但是在每届参政会中，中间势力的各重要团体与政党都有自己的代表。中间势力非常重视参政会，经常通过提案的形式向政府提出建议，供当局参考。这些提案涉及抗战的方方面面，通过这些提案可以看出中间势力的主张。参政会为中间势力的参政议政提供了一个平台，他们凭借国民参政会这一政治舞台集结发展，凭借这一舞台推动着中国的民主政治的发展。在制宪方面，国民参政会第四次大会成立了宪政期成会，综合各界人士对“五五宪草”及国民大会组织法、选举法的诸多意见，最终完成了“五五宪草”的修正工作，名为《国民参政会宪政期成会对五五宪法草案修正草案》，又称“期成宪草”。台湾学者张玉法认为：“国民参政会的性质虽与国民大会不同，但对制宪国民大会的召开和宪法的制定有促成作用。”①[1]

1946年1月召开的政治协商会议，在运作上同样发挥了立法建制的功能。1946年元旦，国民政府主席蒋介石发布元旦公告，呼吁中共方面要维护国家统一，双方举行会议以政治方式解决争端，这是政治协商会议开会的序幕。1月6日，国民政府成立秘书处，并公布召开政治协商会议办法七条并全体会员名单。10日，政治协商会议在重庆开幕，23日成立综合委员会，对各项问题进行协调。综合委员会委员共计10人，各党派分别推举代表二人，分别为国民党王世杰、吴铁城，共产党周恩来、董必武，民盟章伯钧、张东荪，青年党曾琦、陈启天，社会贤达王云五、傅斯年。从1月19日至30日，政协分组委员会进入分组协商阶段，不准新闻记者参加。争议最小的宪草、军事两组首先协商完毕。随后施政纲领、政府组织协议也相继完成。国大组和综合组联席会议最后完成的是国民大会问题。至此，政协五个议题全部有了结果。

政协会议闭幕后，负责起草工作的宪法草案审议委员会成立，“即依照既有的决定，由参加政协的五方面各推五人，另公推会外专家十人组织成立，以参酌宪政期成会修正案，宪政实施协进会研究结果，及各方面所提出之意见，汇总整理，制成五五宪草修正案，提供国民大会采纳”。②[2]五人小组由各党派各派一人，分别是王云五、王宠惠、陈启天、张君劢与周恩来。经中共代表周恩来和国民党王世杰推荐，民社党的张君劢主持起草《中华民国宪法草案》（政协宪法草案）。政协宪法草案在1946年4月底完成，后因国共纷争不断，政协宪法草案审议工作陷入停顿，“直到十一月十八、十九两日，政府再度与中国青年党、民主社会党及社会贤达两次会商，根据政协的修改原则，再加审订整理和补充，成为完整的草案”。③[3]政协宪草定稿之后，经国民党中央、立法院议决通过后提交制宪国大。

1946年11月15日制宪国大开幕，实际到会代表除1936年民选代表及部分遴选产生的无党派代表外，另有国民党、青年党和民社党的政党代表，共计1701人。国民大会关于宪法的审议，采三读会程序。“第一读会首先由代表对草案广泛发表意见，继即交付审查，至审查报告提出讨论为止。第二读会则依据一读会之修正案，作逐条讨论通过。第三读会，则为文字之更正与整理。若非发现条文之间互有抵触，仅就全案作可否之表决。”①[4]11月29日，国民大会开始一读会程序。首先由各代表就草案广泛发表意见而不做决定。此项程序历时六天，有关意见及提案共有27件，依照宪草条文次序，汇合整理后，分别送交各委员会审查。关于宪法草案及各提案的审查，共设有九个委员会。第一审查委员会审查关于“前言总纲人民之权利义务及选举”；第二审查委员会审查关于“国民大会及宪法之施行修正及解释”；第三审查委员会审查关于“总统行政及立法”；第四审查委员会审查关于“司法考试及监察”；第五审查委员会审查关于“中央与地方之权限”；第六审查委员会审查关于“省县制度”；第七审查委员会审查关于“基本国策”；第八审查委员会审查关于“蒙藏地方制度”；综合审查委员会综合审查各组相互有关之事项及全案章节与文字之整理。

审查工作从12月6日至17日，历时12天，争执非常激烈，最后国民党作出妥协，基本维持政协会议宪法草案原案。第一读会在12月21日完成后，同日举行二读审议。由于宪法中的重要问题，多数已经在第一读会中获得解决，所以在第二读会中，虽有一些小的修改，但进行非常顺利。第二读会历时4天，至24日结束。25日举行第三读会，为文字之更正整理，并一致表决通过。制宪国大开会41天，共举行预备会议4次，宪草审查会12次，大会20次，至12月25日通过中华民国宪法，并决定1947年12月25日施行。

第二，政治参与。行宪国大的选举上文已经提及。在党团活动方面，虽然国民政府在表面上不承认在国民参政会中有党团的存在，但是实际上在国民参政会中有各种党团的活动。时为国民参政会参政员的邹韬奋曾经将国民政府遴选的在野党派和“著有信望”、无党无派的参政员进行了分类，除了中国共产党，还有中国青年党、国家社会党、第三党、救国会、职教社、乡村建设派、教授派等中间势力的代表。其中坚力量是“三党三派”，即中国青年党、国家社会党、第三党；救国会、职教社、乡村建设派。为了进一步加强各党派的团结，中间势力于1939年成立了统一建国同志会，为了不刺激国民党政府当局，当时对外并没有宣称为政党。到了1941年，为了在国共两党以外寻求更大的发展空间，“遂由各小党派协商，结合国共两党外之各党派，而组织一民主政治同盟，使之成为一个大的力量，居于国共两党之间，调和监督，以期全国终能达到民主的团结”。①[5]中国民主政团同盟的成立，标志着一个新的政党的诞生。民主政团同盟颁布自己纲领，其中最引人注意的就是“军队国家化”和“政治民主化”。

在政治表达上，中间势力人士围绕着修改宪草、扩充国民参政会职权、争取人身自由、改善书报检查办法和成立县级正式参议会等问题展开，以集会和座谈为主要形式，在大后方掀起了一场声势较大的第二次宪政运动。从1944年1月开始，重庆不断有讨论宪法与国事的座谈会召开，呼吁开放党禁、实施宪政、保障人权、改革内政。推动这次宪政运动的方法，主要采取的是集会与座谈等形式。

闻黎明的研究表明，当时在陪都重庆最为活跃的是刚刚诞生的宪政月刊社。该社于1944年1月1日创刊，发行人黄炎培，主编张志让。宪政月刊社声势不凡，编辑委员中有许多社会名流，不仅重视文化界，同时也动员了银行界和实业界。宪政月刊社主办的座谈会是1944年1月4日开始举行的，参加者主要是重庆地区的实业界、教育界、工业界以及妇女界的知名人士，也有法律界和国民党的部分人士。重庆各大报纸经常用很大的篇幅来刊登座谈记录。座谈会起初只有十几人参加，后来孙科、邵力子、于右任、王世杰、冯玉祥等国民党的首脑人物亦常常到会。不久，参加者就扩大到几百人。座谈会涉及的题目比较广泛，有“中国目前是否需要宪政？为什么需要宪政？需要什么宪政？”“中国在抗战期间未实施宪政以前，是否应在民治大道上有所设施？应有何种设施？”“今日在推动宪政运动之时，各界对于现在政治法令及一般状况之改进有何建议？”“各界对于其有关事项，认为在宪法上应有何种规定？”“目前应怎样推进宪政运动？”等。其后，他们又讨论过“中国在制定宪法时及实施宪政前应注意改进之点”，“节制私人资本与保护私人企业”，“妇女与宪政”，“民生主义中的保护私人企业”，“私人企业与宪政”，“保护人身自由问题”，“建国最基本之地方政象刷新问题”，“我国对于结束训政实施宪政应如何加速准备，并应有如何明显之表示”等。①[6]可见，他们讨论的范围不拘泥于一两个方面，并且比较广泛地代表了民族工商界的意见。

这一时期的政治参与，虽然较民国初年有所倒退，但张玉法先生认为：“尽管如此，由于政府控制的能力有限，抗日战争、战后行宪都需争取国人支持，故大部时间，都有反对党存在，都有反对派的言论存在，都有自发性的社团和社会运动存在。到1948至1949年间，更呈现失控和无秩序的现象。”

第三，地方自治。抗战时期，国统区为适应正面战场作战需要，以地方选举为主体的地方自治工作陷于停顿，但是中共控制的陕甘宁边区却仍有选举活动。1939年、1941年，以及抗战结束后的1946年，边区分别举行了三次参议会选举。而县与乡级选举，也举行过三次。在人员分配上，中共出于统战的需要，采用三三制，即中共党员、中小资产阶级以及开明绅士各占三分之一。抗战结束后，为了准备宪政，国民政府又开始大力推行地方自治。如上海市在1946年3月完成临时参议会议员选举。翌年4月，又举行正式参议会议员的选举，总共产生180名参议员，于8月宣告成立第一届参议会。战后的上海参议会历时三年之久，是与上海市政府几乎同等重要的机构。在地方自治事务中，“参议会作为民意机关，它一经成立，即把选民的利益放在核心的位置，成为为民请命的重要机关”。②[7]据统计，1945年底全国成立的自治组织，县市参议会共有792个，乡镇民代表会21,146个，保民大会246,735个，至1946年底又增加三分之一。在省参议会方面，在1946年底建立完成者有24个，成立临时参议会有7个省市。

从总体上来说，“在民主化方面，1929年国民党开始训政，实行指导式的民主。抗日战争期间所成立的国民参政会，即为包括各党各派代表的咨议机构。战后行宪，正式选举国民大会、立法院、监察院，并由国民大会选举总统、副总统。至于地方政治，战前及抗战期间，县市成立参议会，战后行宪，正式选举省市议会”。①[8]国民党训政多年，限制其他政党自由活动，而领导抗战又提升政府威信，加上选举期间的种种运作，因而在战后中央及地方的各项选举中获胜。此期间的人权保障，包括言论、结社等自由，受训政、抗战等影响，情况不佳。行宪以后，宪法列有人权条款，但因增订“动员戡乱时期临时条款”，使政府能够以各种法律、命令，限制人民自由。

国民政府制宪与行宪能够推行，与国民党内民主派的努力有关。抗战后期，国民党内一部分人士希望，通过国民党的民主化，在党内形成一股民主力量，从而分割蒋介石的权力，乃至最后排斥蒋介石，把国民党改造成民主的政党。上文提及的立法院长孙科，就是其中最突出的代表之一。高华教授的研究表明，在国家政治体制问题上，孙科最早提出实施宪政的政治主张；在国民党内，孙科强烈反对蒋介石的个人独裁，呼吁实现国民党的民主化。抗战后期孙科出于对国民党前途的严重忧虑，公开抨击蒋介石的独裁，要求实现国民党的民主化。孙科担任国民政府立法院长达16年之久，领导了国民政府训政立法、战时立法、行宪立法的全部过程。特别是在1943年至1946年间，孙科以国民党中央常务委员、国民政府立法院长的身份站在宪政运动的最前列，“要求党内党外都实行民主”。孙科对政协会议宪法草案也表示赞成，称这是“参考英美推行五权宪法”。国民参政会秘书长王世杰亦是国民党的宪政派，对抗战时期的宪政运动采取了较为开明的态度。如在起草国民参政会组织条例时，他本着的就是建立初步民意机关的设想。在他看来，立法、监督、财政三权是民意机关所必须具备的权力，参政会如要发挥作用，就应当首先拥有立法权。王世杰的想法虽然最后没有实现，但是其初衷无疑是富有建设意义的。

当然，十年政治改革能够取得有限成果，关键还是国民党内保守派的妥协，特别是蒋介石在美国压力下的变化。抗战以后，蒋介石在宪政问题上一直持实用主义态度，“开放党禁和成立国民参政会，是国民党训政的两大挫折，使国民党原来构想的一党专政不能维系。不过，国民党开放党禁和成立国民参政会，目的只在结合全国力量，共同抗日。各党须接受国民党的主义与国民党的领导，参加抗战建国工作，并不含有共同执政的意思”。①[9]抗战胜利后，在美国的压力下，蒋介石对1946年政协决议也未表示反对。虽然在1946年3月1日召开的国民党六届二中全会上，党内保守派发难，做出与政协决议针锋相对的决议，但是蒋介石随后仍然表示要继续推行宪政，如期召开制宪国民大会。后来正如上文所指出的，正是在蒋介石的坚持下，国民党在制宪国大上接受政协宪草，最终得以完成制宪。