第一届国会选举是民国初年政治转型的标志性事件。过去的相关研究主要集中在国会选举竞争、两院议员背景的分析与评价。但是一个昭然若揭的事实是，作为现代中国第一次全国性的民意代表选举，整个选举过程耗时半年多，历经选民登记、初选举、复选举等重要阶段。不言而喻，国会选举的组织与管理其实对选举成功至关重要，其作用与意义不亚于选举本身，而这一点恰恰是以往研究者所忽略的。因此，本文主要关注的是第一届国会选举的组织与管理过程。筹备国会事务局作为主持全国性选举的中央选举机构，它为时半年多的选务运作则是本文的主要研究内容。

筹备国会事务局（以下简称事务局）是一个非常设性政府机构（国会成立时即行解散），成立于1912年8月，由内务总长领导，设在内务部内，负责议员选举、国会开会筹备等事项。事务局从成立开始，就面临繁重的选举组织与管理事务。在选前，主要是地方选务咨询、选举规章制定、选举日程安排等事务性工作。在选后，则需要处理投票程序争论、计票结果争议、选举诉讼等诸多棘手问题。通过对事务局日常事务工作的了解，可以帮助我们客观评估北京临时政府选务运作的绩效，以及对民初政治发展的影响与作用。

选举规章制定与颁行

国会组织法、参众两院议员选举法等主要选举法律，均为北京临时参议院制定。为了更有效地执行这些选举法律，在1912年下半年，事务局呈请内务总长与大总统，以部令或总统令方式颁布了一些选举工作施行规则。主要有《众议院议员选举日期令》（9月5日）、《众议院议员第一届选举筹备日期令》（9月8日）、《众议院议员选举法施行细则》（9月20日）、《国会省议会第一届选举费用补助令》（10月5日）、《蒙古西藏青海众议院议员选举施行令》（10月5日）、《众议院议员选举投票纸投票匦管理规则》（10月30日）、《众议院议员选举开票规则》（11月22日）、《参议院议员选举法施行细则》（12月8日）、《参议院议员第一届选举日期令》（12月8日）、《众议院议员初选举同姓名者被选决定令》（12月13日）、《众议院议员复选举选举票施行令》（12月13日）、《追加众议院议员选举日期令》（12月16日）。而且在参众两院议员选举法施行细则中均以图表形式公布《投票录定式》、《开票录定式》、《选举录定式》、《参议院议员证书定式》、《众议院议员证书定式》。

此外，根据地方反映的选区划分遗漏问题，内务部从9月开始及时更正一些省份的复选区划分。9月16、27、29日，10月9、13、25日相继六次公布《更正众议院议员各省复选区表》，涉及的省份有直隶、江苏、湖南、甘肃、四川、广东、广西、贵州、吉林等省，主要是在个别复选区内补列一些府、厅、县。10月30日、11月11日、11月14日又分别公布《更正众议院议员河南复选区表》、《更正众议院议员甘肃省复选区表》、《更正众议院议员新疆省复选区表》。

省议会选举日程设定

为配合参议员选举如期举行，北京政府同时要求省议员初选举、复选举分别在1912年12月6日、1913年1月6日举行，延期以六日为限。1912年12月8日，内务部颁布参议院议员第一届选举日期令，决定各省参议员选举定于1913年2月10日举行。届时如果有的省区省议会尚未成立，可以呈报内务总长延期到省议会成立后第一次开会的翌日。蒙古、青海、西藏参议员选举定于1913年1月20日举行。必要时可以呈报内务总长延期，但最迟不能超过2月10日。中央学会、华侨选举会的参议员选举，都不能超过2月20日。如果投票人数不满法定出席标准，可以酌情延期。

投票日期协调

鉴于在两个多月时间内，全国要连续举行众议员初选举、复选举，省议员初选举、复选举、参议员选举等五次大型选举，选举日期如何协调无疑是一个难题。奉天省提到：“省议会初复选期，依令均早众议院四日⋯⋯惟查现在人民对于选举，尚多漠视，两次分办，距期虽近，恐因往返之劳，致生放弃之念。”该省建议将省议会投票之期改为与众议院选期同日，仍令省议会投票在先。直隶也提出类似意见。但是事务局反对这种安排，“查选举日期令所定省议会与众议院举行初复选日期相隔仅四日，原系为选举人便利起见，若必同日举行，诚恐一项之投票未终，而二次之时间又届。况按法文，有决投票之手续，尤非同日可以并行，致生种种窒碍。至初选区域，本仅一县，其区域稍广者，又可分为数投票区，与选举人，与选举人住所，当不致相距辽远，竟使往返有十分困难之虞”。

云南省原定于1912年11月25日举行省议会众议院议员初选，12月20日举行省议会复选，翌年1月10日举行众议院议员复选。考虑到两种选举复选区域相同，建议众议院复选提前，与省议会复选分别于12月20日、22日接续举行。事务局在表示同意后，慎重提醒云南当局：“惟选举关系人民权利，办法不厌求详，希由贵总监督通饬各属，查明现办选举调查情形，是否一切法定程序俱可提前完毕。”

直隶省又询问，如果初选区内的某投票区发生诉讼，经法院审判确定宣告无效，“该投票区可否再行投票，倘再投票，与复选日期已近，而该投票区之初选尚未毕事，应否将该区有关之复选展缓日期”。事务局答复：“查宣告无效之投票区，仍应再行投票，如复选必须延期，得依选举日期令及追加选举日期令，将该区有关之复选酌延日期。”

选举宣传与选务通报

事务局比较重视选举宣传工作，曾提请内务总长要求各省将选举通告与大总统令分别编成白话浅说，分送民间，派员分途演说。还要求各地在投票所开票所公示大总统命令，印发多张，在选举前发送到每个选举人手中。一些省区也遵命积极行动。其中江苏省将内务部选举通告与大总统令分别编成白话浅说印刷六万份，颁发到60个县，分送各选举人，并令各县派员分途演说。直隶省除登报公布外，还准备加以简明解释，转发各属，使全省人民皆知需重视选举权。

与此同时，为更好地协调各地选务的有效展开，事务局在答复某省问题时，一般都会及时再电其他各省，通报此类问题的解决办法。“嗣后但有一省电请解释者，解释后当即通电各省。”

选举诉讼程序确定

福建省询问，该省南港县初选，选民因选举诉讼，经地方审判厅判决当选无效，候补人已经递补。但当事人不服，提起上诉，高等审判厅又判决选举无效。查选举法并无选举上诉的规定，仅第九十条规定，初选举诉讼应由地方厅起诉，复选举诉讼应由高等厅起诉。“现在复选日期即系明日，若如高等厅判决选举无效，则全局动摇。”事务局答复：“查法称选举无效与当选无效之选举诉讼，其判决固截然两事，即起诉亦判然两途。”前者是对于办理选务人员，后者是对于当选人。“南港初选诉讼，既由地方判决为当选无效，是其为对于当选人之诉讼也，可知该当选人于法定期间内未据上诉，地方判决即为确定，依法递补办理，并无不合。何以高等审判厅又判决选举无效。似此起诉之目的既若此，而上诉之判决又若彼，殊与本法规定不符。纵使上诉中发见（现）有选举法第八十二条情事，亦应有该管检察官厅依法另案向地方起诉。”因此，高等审判厅的行为不仅违背选举诉讼法规，而且与诉讼程序不符。

由于此类情况具有普遍性，事务局随后致电各省：“此次选举诉讼纷纭，固由于办理人员之未改尽得宜，亦由于管辖权限之未经确定。查选举法第九十、九十一、九十二等条规定，选举人得自选举日起向审判厅起诉等语。所谓选举日者系指选举完毕，宣示当选人名之日而言。凡依法办理选举未经完毕以前，皆当为选举监督行政范围之职权，各该办理选举人员，果有违法舞弊各情事，该管监督官自应随时查办纠正。”此时并没有司法权介入的必要。“故依法文之规定，非办理选举人员不得为九十条及九十二条选举诉讼之被告，非当选人不得为第九十一条选举诉讼之被告，非选举人及落选人不得为各该条之告诉或告发人。至本法所称关于选举犯罪，即规定于刑律妨害选举各罪一章，无论何人有犯，俱为刑事诉讼范围，与法称选举诉讼者不同，应依普通刑事案件办理。”

选举舞弊投诉受理

国会议员初、复选举结束后，各地相继发生选举舞弊事件。仅1913年1月，筹备国会事务局就收到各地投诉选举问题的电文46件。投诉主体包括各政党地方支部、选民代表、众议员初选当选人、选举监察员、民间团体等。涉及的选举舞弊问题种类繁多，如虚报选民人数、私自代写选票、恫吓选民投票、冒名当选、选务人员做票、武力干涉选举、买卖选票、拖延选举案件审判、监视选民写票等。事务局限于人力、物力的限制，一般在受理后，不直接处理投诉，而是致电各省选举总监督，要求地方严格查办。

选务工作评价

各国选举经验表明，精干的选举组织与周密细致的选举管理，是选举获得成功的技术条件。“成功料理有数以百万计选民参加的现代选举是一项规模相当大的管理任务，它涉及一系列的选举操作、组织和必须加以细心安排和监管的选举日程等。”①[1]一般认为，精干、协调、高效、公正原则是评估选举组织机构成效的主要指标。精干原则要求选举组织的组成人员和具体部门要少而精。协调原则要求不同层级、不同事务性质的选举组织之间要权责分明、相互配合和协调一致，而不得相互扯皮和拆台。高效原则强调选举组织的任何工作都应迅速而有成效地进行。公正原则要求国家选举组织对任何党派、团体和个人均不偏不倚，保持中立。②[2]

在当时的社会经济文化条件下，事务局的选务工作是比较有成效的。首先从人员构成来看，事务局虽然人数不多，但是主事者多是法政方面的专家。如委员长施愚，留学德国研究法律六年，曾任晚清宪政编查馆科员、五大臣考察宪政团随员。委员张名振，时为法制局参事，毕业于日本法政大学，曾任晚清吏部主事。同为法制局参事的委员方枢，曾获日本早稻田大学法学士。其次，事务局相当重视选举制度具体实施工作，选前就向地方郑重宣示：“此次选举，为我国四千年来之创局，一切筹备方法，不可不格外慎重。”初选举之后，事务局再次通电各省都督、民政长及蒙古、西藏、青海等地行政长官：“此次选举，为我民国纪元之创局，五族共和，尤有我国民共同享之权利，所有办理一切选举事，宜务当遵照约法及选举各法，不分种族，俾得一体行使公权。”不仅如此，事务局还通过内务部呈请总统袁世凯以命令的方式，多次督促地方选举工作。1912年8月21日临时大总统发布命令，称：“现在选举为时甚迫，尤当力促进行。⋯⋯各地方行政长官，务按照法定程序，遵守应有职权，慎重执行，认真监督。”10月8日，临时大总统令中又指出：“各该选举监督务须督饬办理，选举事务人员依照法令各尽职权。总以国会选举一切筹备进行不致稍涉疏漏为要。”10月29日大总统令再次要求各地依法保护公民选举权：“所有关于选举权事宜，凡各省长官命令有与选举法抵触者，均应作废。”

当然，与当时发达的民主国家相比较，事务局在选举制度建设方面还存在一定的差距。如在惩治选举舞弊层面，没有制定专门的选举法规，而英国早在1883年就已经颁布《取缔选举舞弊和非法行为令》，明文规定“禁止贿赂、款待、威胁以及冒名顶替等不正当行为，违者处以罚金和监禁”。①[3]此外，在选举经费监管层面也是空白，缺乏关于候选人、政党竞选费用事项的细致规定。所以学者张朋园指出：“这次的选举规程与办理选举的技术，虽较前清有所改进，但缺点仍多。”最后至为关键的是，事务局隶属于内务部，并不是一个常设的中央选举组织机构，无法成为一个独立于国家权力之外，不受任何权力尤其是政府行政权力干预的中立机构。

不过，“一个制度的建立，多须经过从经验中发现错误，在理性下求其改进的过程”。②[4]事实上，在实际选务运作中，正是事务局卓有成效的运转促进了民初宪政改革的政治稳定。与清末咨议局议员选举相比较，民初国会选举选民人数急剧增加，政治参与程度迅速提高。与此同时，第一届国会选举仍然能够较为成功地举行，实在是与当时选举制度化水平提升有关。制度化水平的改进，不仅在于制定大量的规章制度，更重要的是能够切实贯彻执行。为此，筹备国会事务局的努力是功不可没的。