民国早期的国会政治主要经历临时参议院与两届国会等三个时期，实际会期历时近七年。长期以来，民国早期的政治通常被人们认为是近代中国历史上最不光彩的一页。在传统的史学家看来，军阀混战、政局动荡、社会失序，构成这一时期的主流特色。北洋军阀的封建专制统治是人们对民国早期政治的基本认识。在这一认识的指引下，历史的丰富性与真实性长期人为地被遮蔽了，其中就包括这一时期的国会政治。

然而，美国学者林蔚在研究1924年中国内战与民族主义关系时，特别指出北洋时期的中国并非通常所认为的病态时期，与此相反，这一时期经济有实质性的增长，言论有更多的自由，文化也有较多的成就，特别是出现了中国历史上从来没有过的国会政治，“虽然国会的成就有限，而且经常大权旁落。但是国会一直是整个北洋时期立法活动的焦点，这是不应该忽视的”。

民国国会政治的历史评价

一般来说，对民初国会的批评主要集中在两个方面。一是国会在法制建设方面建树不多。特别是不仅正式宪法迟迟不能议决，而且已经制定的法规种类也不够齐全，经济、地方自治法规数量极少，其他重要的刑法、民法、诉讼法、教育、审计、会计、农业等类法律，基本上都没有议决。黄兴在去世前就认为：“国会应注意立法，法立而政治有依据。只问政治，则政治愈纷乱而不可收拾。”当时舆论也指出：“国会之失职在于制定宪法之因循⋯⋯第一次国会与平常之国会不同，其议事以建立国基为本，当有统系，有顺序，然后能按步以进。”①[1]但是国会实际上则是“开会既数月寥寥曾不多见。吾人所习见者质问也，查办也，弹劾也，举外国国会数年数十年不一行使之职权，诸公月一行使之，日一行使之。数月以内无日不在与政府交战之中。”②[2]即使在当代学界也是如此，人们对于北京政府时期的法制建设评价一直不高，较具代表性的看法是：“这一时期的法制从形式上看较南京临时政府时期更为系统、更为完备，在法典编纂方面做了许多工作。但是，形式上的法典编纂并不能消弭军事独裁专制的本质，反而表明了法制的进一步半殖民地化。”③[3]

然而在短暂的北京政府时期，据个人统计，民国临时参议院曾制定各类法规99件，其中行政法规65件、财经法规6件、国会选举法规13件、国会组织法规8件、地方自治法规5件，宪法类法规1件、其他1件。在法律体系构建方面也颇有成效。如有关国会组织、选举法规比较完备，从中央国会组织法到地方省议会暂行法，从中央国会两院议员选举法到地方省议会议员选举法，门类齐全。第一届、第二届国会在动荡的时局中，分别通过各类法规30件和16件，也殊为不易。而且国会的立法工作能够与时俱进，不断修正与发展。如国会组织与选举法规的多次修订，其革新精神无疑是值得肯定的，虽然与国外发达民主国家相比较，尚有差距与不足之处，不过选举制度中所彰显的民主政治原则是明确与坚定的。更重要的是，在选举施行方面制定的大量选举法令，在当时的政治法律环境中，非常具有可操作性，对三次国会选举的有效展开与顺利完成实在是功不可没。

其次是国会政治中的腐败问题。曹锟贿选总统的非法行为，一直受到人们激烈的批评，众议院议长吴景濂与众多贿选议员也被时人痛骂为“猪仔议员”。有研究者指出：“从一开始，中国民主就受到了媒体的负面报道。中国的记者与评论家抨击那些在学习西方民主的过程中极易出现的腐败现象，并以此作为支持民主的公共精神见证。”民国时期就有学者认为：“国会自二次恢复，以贿选之秽行，深为当世所诟病。嗣后护法护宪，均不足以资号召，而法统永无重光之望。”①[4]但是在民主政治早期阶段，贿选现象具有一定的普遍性，也不是中国特有的现象。前文《“职业议长”吴景濂与曹锟贿选》文末对此有详述。

选举舞弊现象也是如此。作为同样在民主化初期存在的一种普遍现象，“选举的历史实际上只有两个世纪”，但是“在选举过程中如何防止贿赂和其他不正当的行为已经是而且将仍然是十分重要的问题”。②[5]在承认选举舞弊现象历史必然性的基础上，更重要的是如何在制度层面完善民主选举，同时在实践的层面不断培养选民的政治素养，让选举政治一次比一次更进步。在这方面，发达民主国家的经验值得借鉴。虽然这些国家在民主化早期也曾出现过选举舞弊盛行的情况，但是借助制度手段，在不长的时间里就遏止了舞弊现象恶性发展的趋向。如英国，19世纪相继推行了三次议会改革，通过重新划定选区、解决议席分配不公问题、扩大选举权、采用秘密投票法等方式改革腐败的选举制度，“1852年—1853年，议会两次通过议案，宣称贿买和威胁选民均属刑事犯罪”，1883年颁布的《取缔选举舞弊和非法行为令》，明文规定“禁止贿赂、款待、威胁以及冒名顶替等不正当行为，违者处以罚金和监禁”。③[6]所有这些制度改革均有效地减少了英国社会的选举舞弊行为。历史事实表明，随着政治民主化进程的不断深入与选举制度的不断健全，选举舞弊现象是不难得到控制的。

当然，作为早期民主化阶段的国会政治，其制度化水平不高是毋庸讳言的。前文《民国时期的政体转型》第一部分对此有详述。

国会政治失败的外因论

国会政治最后的失败，除自身因派系之争陷于停顿外，在笔者看来，更重要的原因还是来自外部。

首先，政治权威性不足。在革命时代产生的第一届国会，代表性狭隘单一，基本上只是一群中下层士绅、知识分子、职业革命家的代表。北洋军人、保守派官僚、地方军绅、资产阶级等一些举足轻重的利益集团，在国会中几乎都没有自己的利益代表。国会自身并没有军事、政治、经济实力，只能依附于各实力派，其政治影响力是有限的与脆弱的，并不具有实质意义上的权威性。民国初年的立法与行政关系难以协调就是一个突出的表现。

在20世纪20年代军阀割据的动荡时局中，与以往不同的是，各实力派纷纷公开介入国会政治，在国会中都有充分代表各自利益的政团，国会一度成为各种政治力量角逐的政治场所。其中以直系与国会各党派互动最为密切。虽然直系已是当时最大的政治势力，但是相对于反直力量并未取得绝对优势，而且直系内部也公开分裂为津保派与洛派。所以国会中亲直政团也是分裂的，并不拥有多数党派的优势。亲直国会也就失去了广泛的利益代表性，随着直系在第二次直奉战争中的失败，国会自然不再为各派所接受。

其次，政治环境不佳。财政危机与内战阴影始终是直系北京政府难以克服的困境。如财政危机竟然涉及国会日常办公经费的发放。1923年12月参议院曾就“金佛郎（法郎）案”通电全国，但由于“电报局无现款不予拍发，嗣经秘书长以私人名义借得一千数百元始将电报发出”。①[7]与此同时，直系虽然控制中央政权，但是就全国局势来说，东北的奉系和南方的国民党人，都是挑战直系统治的重要力量。事实上直系北京政府也一直在积极备战，对宪政实施较为忽视。虽然北京政府曾在1924年元旦正式颁布下届众议员改选令，规定各省众议院议员初选定于4月14日举行，复选于5月14日举行，蒙古、西藏、青海定于5月20日举行，但是事实上并未举行新的国会选举。

最后，受到第二次直奉战争结局的冲击。虽然1923年10月制宪完成后，国会由于派系之争，议事陷于停顿，但是如果没有1924年9月开始的第二次直奉战争，以及随后冯玉祥发动的北京政变导致直系中央政权的崩溃，这种现象毕竟只是暂时的。直系北京政府从其自身合法性考虑，一直是不放弃民国法统的。国会不仅在曹锟执政期间一直存在，并且发挥了一定的立法职能。到了1926年，复出的吴佩孚仍然坚持恢复1923年民国宪法的护宪主张。

因此，宪政最后的中断是北京政变与第二次直奉战争影响的结果，具有一定的偶然性。否则以直系一直坚持民国早期宪政制度的政治立场，新的宪政制度至少在形式上勉强维持下去的可能性是有的，中国过渡到初级或有限多元政治模式的可能性也是存在的。当然，以中国当时的综合条件，至多建立的还是一种威权政治形态，只不过政治民主化的程度应该超过袁世凯政府（1914年—1916年）与南京国民政府时期的威权统治。