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历史变迁的制度透视 完结

作者:严泉

在美国式制宪会议模式中,起草宪法的制宪会议代表不是普选产生的。联邦制结构国家的制宪会议,是由各州议会选派代表组织召开的,草案完成后,经过选举产生的各州宪法大会批准后生效。而在单一制结构国家,则是政府首脑任命代表组织制宪委员会,草案完成后直接通过全国公民投票后生效。

1787年美国制宪会议的55名制宪代表来自各州,不仅有国会议员、州议员,还有州长、法官、律师和军人等许多利益集团的代表。1787年制宪会议不同于一般意义上的立法会议,实质上是一种中央与地方各种政治利益集团参与制定宪法的政治会议。宪法草案制定出来后,虽然是直接交由各州人民批准,但不是交各州人民直接表决,也不是交各州议会表决,而是交由各州人民选举产生的州宪法大会表决。在当时总共13个州的情况下,规定只要9个州获得批准通过,即可成为正式宪法,产生法律效力。

法国第五共和国宪法的制定也采用了美国式制宪会议模式。1958年6月,时任法国总理的戴高乐任命司法部长米歇尔·德布雷(Michel Debré)主持宪法草案制定工作,并从最高行政法院抽调一批法律专家,组成18人的宪法起草专家委员会。宪法起草专家委员会在7月中旬完成了宪法草案文本的工作。在综合各方面意见后,又经过多次讨论,于9月3日的国务会议上通过最终的定稿。同年9月28日,全民投票表决高票通过了宪法草案,投票率高达85%,赞成率接近80%,创造了法国政治的新纪录。

民国时期,美国式制宪会议模式仅有的一次实践,是联省自治运动中《湖南省宪法》的制定。1921年1月,在湘军总司令赵恒惕的支持下,“湖南制定省自治根本法筹备处”(简称“省制宪筹备处”)成立。同年3月,湖南省政府正式聘请专家学者李剑农、王毓祥、王正廷、蒋百里、彭允彝、石陶钧、向绍辑、陈嘉勋、皮宗石、黄士衡、董维键、唐德昌、张声树等13人为省自治根本法起草委员,从3月20日开始,起草委员会在岳麓书院研拟宪法性文件,1个月内完成6种草案:《湖南省宪法草案附说明书》(以下简称《省宪草案》)、《湖南省议会组织法草案》、《湖南省省议会议员选举法草案》、《湖南省省长选举法草案》、《湖南省法院编制法草案》、《湖南省县议会议员选举法草案》,其中《省宪草案》成为后来正式省宪法的蓝本。各种草案完成后,4月20日起草委员会主席李剑农作为代表,将其呈送“省制宪筹备处”,由该处筹备主任将宪法等草案正式公告。

依照制宪程序,第二步为宪法草案的审查程序。此项程序由各县人民选出审查委员组成审查委员会,负责审查《省宪草案》并提出修正案。至1921年3月20日,全省共推举审查员155人。“省制宪筹备处”于4月25日先行召开审查委员会谈话会,讨论审查规则。考虑到审查任务繁重,而正式审查时间依照规定仅有20天,于是审查会决定先行召开预备会议。5月13日预备会正式开始,一直到8月3日方才结束。8月20日召开正式审查会,至8月29日审查完毕。第三步为公民投票,依照程序只可将全案作可决与否决的投票,没有修改增删的权力。11月1日,公民投票开始,历时10天。投票结果是同意票为18,158,875张,否决票为575,230张,《省宪草案》获绝大多数民众的支持通过。这样在1922年1月1日,《湖南省宪法》正式公布施行。

《湖南省宪法》的制定特色主要有两点:

一是制宪效率高,便于构建宪政共识。湖南省的专家制宪委员会因人数较少,议事容易协调,立法效率较高。而且起草时采取了封闭的策略,使得草案能够迅速出台。赵恒惕也遵守自己的诺言,在省宪起草期间,没有对草案内容及起草人员进行任何干扰,以至有人评价他在省宪起草期间“未曾一至起草之地,且未曾一索阅其稿,以示大公”。①[1]从制宪时间来看,《湖南省宪法》的完成历时近9个月,而美国宪法从1787年5月起草,到翌年6月在9个州批准后生效,花了长达13个月的时间。再与当时北京第一届国会制宪时间相比较,制宪效率之高是不言而喻的。此外,制宪学者“可以说无一不是社会的精英,既具备制宪的知识,同时又具有丰富的社会经验,对中国社会有着深刻的理解”,②[2]所以宪法文本的质量较高,容易获得社会共识。当时多数社会舆论对此次草案的制定比较满意,“自省宪草案发表了以后,一般舆论,多以满意表示欢迎,可见草案甚合国民心理”。③[3]

二是宪法合法性高,易于实施宪政。《省宪草案》经过学者制定,通过公民总投票以后,宪法就具备了合法性与正当性。正式《湖南省宪法》公布后,在1922年1月至3月,湖南省举行了省议会选举,9月举行了省长选举,赵恒惕以压倒性高票当选湖南行宪的正式省长。“民国11年的湖南省宪,非但是联省自治运动中第一个制定成功而被实行的省宪,也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法。”“联省自治运动中,各自治省份所推行最力的是省宪的制定,所获致的唯一成果,也是省宪的制定。”④[4]一直到1926年7月14日,迎接广东国民政府北伐的湘军将领唐生智宣布废除省宪,解散省议会,历时五年的湖南宪政才宣告结束。

当然,《湖南省宪法》的制定程序也存在问题与不足,主要是《省宪草案》在提交公民投票前,多增加了一道程序,即由各县推举审查员进行审查,并且赋予审查员有修改宪法之权。在审查过程中,各方出于利益考虑,不断提出修正案,特别是关于省议员的分配问题、省行政体制问题,使得审查会意见分歧加深,拖延三个多月也没有结果。后来在湘军援鄂战争失败,北洋大军压境的紧急情况下,才仓促地于8月29日审查完毕。“湖南省宪之得以通过审查,可以说是受湘军援鄂失败之赐,否则派系间各就利害争论到何时尚难预料。”①[5]虽然有学者肯定审查程序的必要性,认为当时民权运动高涨,激进者要求全民制宪的情况下,要取得人民的支持,首先要取得士绅的支持。但是审查会制度不利于宪法的通过却是一个不争的事实。正如当年美国制宪者们反对将宪法草案提交州议会表决,就是认识到草案中限制州议会权力、加强联邦权力的宪法不可能获得支持,“我们很难指望州议会会自愿从事自杀”。②[6]美国宪法批准程序不仅备受反对派攻击,而且也违背当时《邦联条例》关于宪法修正必须由国会提出并经各州议会认可的规定。显然制宪会议是为了保证宪法能够被通过而更改程序,绕开了不利于宪法通过的种种因素,“抛弃了他们现在所寄托的法律制度”。③[7]总的来说,美国式制宪会议模式更易于实行,并达成宪法共识。所以有论者在民国初年制宪时就强调:“以事实上之便利言,舍仿美之外,无他策矣。”④

[1]①朱传誉:《赵恒惕传记资料(一)》,第40—41页,引自何文辉:《历史拐点处的记忆:1920年代湖南的立宪自治运动》,湖南人民出版社,2008,第83页。

 

[2]②陈建平:《湖南省宪研究》,法律出版社,2009年,第95页。

 

[3]③《大公报》(长沙),1921年4月28日。

 

[4]④李达嘉:《民国初年的联省自治运动》,第202页。

 

[5]①胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,第191页。

 

[6]②查尔斯·A.比尔德:《美国宪法的经济观》,何希齐译,商务印书馆,1984,第151页。

 

[7]③同上,第153页。