1787年美国制宪会议成功的经验表明，合格的制宪主体至少应该具备三个条件：高度的政治权威性、广泛的利益代表性与丰富的知识阅历。当然，制宪人物的家庭背景、宗教信仰、个人品质也是非常重要的。美国学者伍德认为美国建国时期的领袖们很看重他们的社会地位，在接受自己的特权时也承担自己的责任。热心于公益事业，负责公众生活服务设施，（被认为是理所当然的事情），“他们认为，凭借他们地位和气质的绝对影响力，他们本应该在政治和知识上领导这个社会——事实上，他们也不得不领导这个社会”。因此，“建国者们提供给美国的礼物不仅是独立宣言、宪法、人权法案及其导言，还有他们的品格，他们模范性的公仆生活、自我约束、诚实和容忍。他们是共和国原则与价值的象征。他们就是共和国本身”。①[1]

与美国的制宪代表相比较，民国的制宪议员社会政治背景变迁特色耐人寻味。

 

政治权威性

1913年制宪会议上有影响力的议员是议员群体的一个缩影。当时比较活跃的议员有汪荣宝、张耀曾等人。汪荣宝在当时是著名的宪法学专家。1913年曾拟有民国宪法草案发表，主张内阁制度。最近研究发现，汪荣宝还是清末第一部宪法草案的制定者。但是汪荣宝的政治立场比较中立，与国民党、袁世凯各方的关系都不密切，个人独立性比较强。另一位有影响力的议员是张耀曾，张耀曾既是宪法大纲的起草人，又是宪法草案的拟稿人。但是扮演这样极其重要的一个角色，张耀曾的能力还是有所欠缺的。他当时还是一个没有完成学业的留日学生，政务实践经验显然不足，在制宪过程中也基本上停留在理论上的夸夸其谈，以至于被另一位老资格的议员易宗夔批评是“未免理想太深，程度太高，不适于中国之政府”。

在其他较活跃的人物中，朱兆莘、伍朝枢、向乃祺与王绍鳌是1912年从美英日学成归国的留学生，回国后直接参加革命活动；徐镜心是老同盟会会员、职业革命家，长期在山东、吉林从事秘密反清活动。在新闻、教育界活动的议员有李庆芳、汪彭年、陈铭鉴三人。李庆芳留日归国后活跃在山西晋阳的教育、新闻界。汪彭年与李庆芳经历相似，也是留日回国后在上海新闻界办报。陈铭鉴一直在河南汝州担任教职，革命前是汝州中学的校长。孙润宇在前清一直任科长、教习等低级职务，1912年才升任北京内务部警务局长、高等警察学校校长。杨永泰、王敬芳、刘崇佑、谷钟秀分别是广东、河南、福建与河北地方咨议局议员，此前基本上都没有从政经历，属于地方中小士绅。黄赞元曾经担任过前清四川总督赵尔巽的幕僚。只有年龄超过35岁的易宗夔、陆宗舆资历较老，同是资政院议员。易宗夔还是戊戌变法时期谭嗣同湘学会的成员。与易宗夔相比较，陆宗舆从政时间较长，从1902年开始历任教习、巡警部主事、考察宪政大臣二等参赞、东三省盐务总办等职。民国成立后担任过大总统府财政顾问，与袁世凯关系密切。

从社会经历与年龄来看，这些在制宪会议上咄咄逼人的议员都不是全国或地方的实力派人物，在国民党、进步党等大党内也不是什么重要的有决策影响力的人物。虽然革命给他们带来重要的从政机遇，但是他们的素质、资历与名望其实都很一般。年轻的议员们对政治实践茫然无知，处理政务的实际能力非常欠缺，举措失当更是司空见惯。托克维尔对法国大革命时期文人政治家缺乏实际政治经验的批评，也同样适用于民国的制宪议员们。

与此相反，人们对美国制宪代表的能力、常识与经验推崇备至。托马斯·杰斐逊评论制宪会议说，这真是一批受崇拜人物的会议。人们普遍认为：“美国历史上任何时期都不可能汇集到一批比他们在政治思想方面更加老练，或者在建设与改造政府方面更有实践经验的人才。”①[2]美国的这些制宪代表是全国和地方性的名人，享有很高的社会声望。其中有人们熟知的“美国国父”华盛顿、“宪法之父”麦迪逊、汉密尔顿、本杰明·富兰克林，还有爱德蒙·伦道夫、威廉·列文斯顿、鲍勃·莫里斯、乔治·里德等各州地方名流。仅在弗吉尼亚州七人代表团中，除了后来成为美国总统的华盛顿、麦迪逊以外，还有时任该州州长的著名律师爱德蒙·伦道夫、“该州最受人敬重的人物之一”州最高法院法官约翰·布莱尔、“出身名门”的州法官乔治·威斯、州议员同时也是大地产主的乔治·梅森以及被誉为弗吉尼亚州的博学之士的名医詹姆斯·麦克勒格。

再回到1913年的中国，在国会制宪模式的制约下，革命以后可以左右政局发展的北洋派与地方都督，都不可能亲自或派代表参加制宪会议，虽然此前他们做过这样的尝试。李家驹、杨度、章士钊、梁启超、严复等政学界名流，一度作为中央与地方政府组织的宪法起草委员会（后改为研究宪法委员会）成员，在国会制宪前积极开展过一系列的讨论宪法活动。

总的来说，民初制宪议员中绝大多数都不是社会阅历复杂、政治经验丰富的政治人物，充其量不过是一群借革命机遇兴起的政治新贵。他们昙花一现的政治权威并不是来自自身的政治实力，而是在特定的时期由国会赋予的。然而后者本身的权威就一直处于动荡与不稳定的状态。因此，顶着耀眼的国会议员、制宪议员头衔的其实是一批极其平凡与平庸的人，他们拥有的政治权威是软弱无力的。我们无法期望平凡的人能够制定出一部富有权威性的杰出宪法。

1923年国会制宪议员与民初相比，虽然产生了一批较有影响力的政治人物，一度也曾经利用罗文干案、倒阁案掀起过不小的政潮，似乎已经成为当时北京政治中炙手可热的政治力量。但实际上这只是一种表面现象。在20世纪20年代军阀割据的动荡时局中，国会自身并没有军事、政治、经济实力，只能依附于各实力派，其政治影响力是有限的与脆弱的，并不具有实质意义上的权威性。另一方面，虽然直系已是当时最大的政治势力，但是相对于反直力量并未取得绝对优势。所以国会中亲直政团虽然在直系“宪选并进”的有条件支持下，最后完成制宪，但是仍然没有足够的权威性。这也是宪法虽然最后制定成功，却遭到各派激烈反对，不为反直力量接受的重要原因。

利益代表性

美国学者比尔德的研究表明，1787年美国制宪代表都是当时美国国内公债、动产、奴隶主利益集团的代表，只有这些人才能够“凭着个人在经验事业上的经验，深知他们建立起来的政府将要达到什么样的目标。⋯⋯作为实践的人物，他们才能够把一个新的政府建立在唯一可以稳定的基础——经验利益的基础——上面”。比尔德还试图证明，宪法的批准，也得益于地方动产利益集团强有力的支持，因为“动产所有者把新的政府视为一种力量并且保障他们的利益”。

法国人在1875年难得的一次制宪成功经验也证实了比尔德的看法。当时的制宪会议议员都是共和、保皇党各派政治集团的人士，足以代表当时法国社会的政治力量，具有相当宽广的利益代表性。这样在法国历史上才第一次出现了一部宪法的寿命竟长达65年的情况，如果不是德国的入侵，很有可能会继续存在下去。而以前法国历次宪法的短命，其重要原因之一就是制宪议员的背景缺陷对制宪结果的消极影响。所以，制宪议员利益代表的广泛性，也是制宪成功的重要因素。

但是我们在民国的制宪议员身上却看不到这一重要特点。从党籍特色来看，过去的研究过分夸大了议员的政党背景，仿佛他们是充分地代表政党利益的。事实却并非如此。即使他们能够代表各自政党的利益，也与现代民主国家政党利益集团的代表性不能同日而语。民国的政党仍然属于政党政治发展的初级阶段，充其量也只是亨廷顿所说的派系组织。不仅袁世凯的北洋集团没有代表自己利益的政党，连工商资产阶级在国会中也几乎没有本集团利益的代言人。①[3]这与1848年德国法兰克福议会的特点颇为相似。法兰克福议会制宪议员大部分是教授、律师、职员，不能代表当时德国各个政治集团的利益与斥求。“法兰克福国民议会除了会议本身的言论外无东西可作依恃。议会是由有思想、有头脑的中产阶段自由分子组成的，他们坚信一个自由主义——民族主义的德国会按照抽象的原则组成。”②[4]对此，比尔德特别强调美国制宪代表不是法兰克福议会，因为“如果作为主义者集团，有如法兰克福议会那样，他们会惨遭失败的”。

需要特别指出的是，在民初类似于联邦制度的国家结构中，地方利益在国家制度框架设计中是不容忽视的。宪法如果得不到地方利益集团的支持，几乎是没有希望实施下去的。本来两院制度中参议院的设置就是为了体现地方利益，但是民国国会设计的选举制度，使得参众两院的代表性几乎没有什么区别。就连制宪议员刘崇佑也发出“今日之参议院与众议院不同之点究在何处，本席殊不能得其究竟”的感慨。③[5]从二次革命前政府与各省都督推荐的宪法起草委员会55人的名单来看，后来成为制宪议员仅有汤漪、汪荣宝、伍朝枢、丁世峄等八人。显然多数议员与地方实力派的关系并不密切，谈不上是地方利益的代表。而且绝大多数人在辛亥革命之前，在地方都不是有影响力的人物。此外，“二次革命”后国民党人败亡，地方政局发生巨变，一些原国民党议员更是与袁世凯派系的地方实力人物水火不容。10月底宪法草案完成之后，在袁世凯的唆使之下，各省都督、民政长、镇守使发出了大量强烈批评国会宪法草案，甚至要求解散国会的通电。

从理论上来讲，国会本身就是一个利益集团，不可能完全代表社会各阶层的利益，而且存在自己的利益诉求。更何况在革命时代产生的民国第一届国会，代表性更是狭隘单一，基本上只是一群中下层士绅、知识分子、职业革命家的代表。北洋军人、保守派官僚、地方军绅、资产阶级等一些举足轻重的利益集团，在国会与制宪会议中几乎都没有自己的利益代表。

1923年国会与往届不同的是，各实力派纷纷公开介入国会政治，在国会中都有充分代表各自利益的政团，国会一度成为各种政治力量角逐的场所。其中以直系与国会各党派互动最为密切。从1923年初开始，直系就开始积极收买议员，为曹锟进行总统选举活动。至10月总统大选前夕，国会中支持直系总统选举的团体约有40个以上。其中新民社张伯烈、郑江灏、胡祖舜、骆继汉、郑人康受京兆尹刘梦庚指挥；全民社温世霖、张士才、谷芝瑞、钱崇恺、史泽咸、张益芳、景耀月受保定方面直接指挥。民治社王湘、王乃昌、吴宗慈、牟琳、张书元、吕泮林也受直隶省长王承斌、刘梦庚指挥；其他政团如漠南寄庐、西北议员俱乐部、报子街18号、石驸马大街3号等，都与直系关系紧密，表态支持直系总统大选。其他反直国会政团则分别代表南方国民党、奉系与皖系的利益。不过好景不长，1923年6月国会分裂，反直议员纷纷南下。直系后来虽然最终完成了对国会多数的控制，但是在反直力量缺席的情况下，亲直国会也就失去了广泛的利益代表性，随后作出的政治抉择，包括正式宪法的完成与颁行，当然不再为各派所接受。

知识与阅历

在制宪议员中，无论是1913年还是1923年，属于现代主义与从传统向现代转型中政治文化的议员都超过总数的一半，这充分说明议员们知识现代性水平已经有了很大的提高，而东南地区更是开风气之先的地方。议员成长地区的现代化水平，对他们观念的更新、新知的吸取都有着积极的影响。在制宪活动中非常活跃的汪荣宝、伍朝枢、朱兆梓等人就是典型的例子。在1913年制宪会议中影响力居前十名的议员中，就有六人属于以上两种区域政治文化。

同时，从制宪议员的教育背景特点中不难看出，不少议员具备一定的现代政治、法律知识。从议员们对宪法草案的讨论中，也可以发现不少人对当时世界各主要国家的宪法条文、历史发展都有不少了解。但是由于受到历史时代与环境的限制，长期在欧美学习生活、熟悉英美宪政传统与文化的专才毕竟还是不多。然而就制宪所需的政法知识程度来说，许多议员宪政理论学识还是不错的，虽然各国制宪的历史经验教训并没有得到多数议员的重视。

不过更重要的是，民国二年的国会制宪代表中有一半议员不具有任何实际政治经验，而且这些人中多数还是社会阅历也比较简单的学生，学生中的主体又是从事反清革命斗争的革命党人。这些青年人的特点是抗争性强，不易妥协。虽然还有一半议员曾在政府中担任官职，具备一些政治经验，但是他们中绝大多数都是中低级官员，多数人从政时间也不超过五年。而从政时间的长短与职务的高低，直接决定政治经验的多少。从这些制宪议员的职务与从政时间来看，他们中多数人其实并不具备丰富的政治经验。美国公使柔克义曾批评国会议员：“只是一批刚刚从美国、日本或英国留学回来的戴着眼镜、身穿大礼服的年轻空想家，脑子里装满了马上进行全面改革的乌托邦梦想等⋯⋯没有人确有经过考验的才干。”①[6]因此，在制宪过程中，当面临错综复杂、变化莫测的政治风云时，很少有议员有能力审时度势，兼顾各方利益诉求，有效解决政治争议。

与民国制宪议员的社会经历形成鲜明对比的是，1787年美国制宪代表具有丰富的从政或经商的社会经历。他们是成功的商人、种植园主、银行家、律师，以及前任和现任的州长和邦联国会议员。在55名代表中，39人曾先后在邦联议会中当过议员，7人担任过州长，21人参加过独立战争，8人是独立宣言的签字人。这些代表的学识、经验与能力在当时都是第一流的，也是有目共睹的，连同时代反对制宪活动的人也承认“与会人员在能力、正直和爱国心方面都同样受到尊重”。①[7]这些当时全美最优秀的政治精英参加的制宪会议被后来的学者称为“创造性的政治行动的杰出范例，也是创造性的政治谋略的杰出范例”。制宪代表在会议上的成就也被认为是表现了相当可观的政治技巧。②[8]美国的制宪会议能在妥协中获得成功，的确得益于许多代表过人的政治智慧、高超的政治谋略和务实的政治经验。

1923年制宪议员阅历相对比较丰富。从1913年开始算起，绝大多数议员从政时间已近十年，与民初相比，人们积累了相当多的政治社会经验，对时局的看法也趋向现实。在众多制宪议员中，国会众议长、总统大选操盘人吴景濂的言行最具代表性。吴景濂从1909年开始，先后担任过咨议局议员、民国临时参议员、第一届国会议员、护法国会议员，历经国会二次解散、护法运动、南北和会等许多重大政治事变。特别是在护法运动中，吴景濂率领一些国会议员辗转广州、昆明、重庆各地，备尝艰辛。在1923年6月直系发动驱黎政变时，吴景濂根据以往的政治经验，认为黎元洪的为人，外忠厚而内狡猾，此次政变，实由他谋求下次连任所酿出，国会不可以机关去殉个人，“又谓护法数年，国会颠沛播迁，由粤而滇而蜀，到处俱托庇军阀之下。现在国中军阀，无论南北，俱是一丘之貉。伊此后生活，决不出燕京一步”。吴景濂权衡利弊，决定支持直系大选。此时吴景濂转向实利，认为曾与自己患难与共的反对大选的褚辅成还在做梦。

其他历经多年政治坎坷的国会议员见解与吴景濂相似。有的认为能将宪法制成，亦可聊以自慰，想借此机会完成制宪，以期走向宪政常轨。对于总统选举，因众议员任期将满，借此捞到钱财，正好带回家去。还有议员从政治现实考虑，认为只有曹锟这样的实力派才可以施政。“如另举势微力弱者为总统，非置国家于万一之地。任法统随人选以亡乎？”也有人出于相反的理由认同曹锟担任总统，“议员亦认为曹锟为人庸碌，欲望所在，唯图坐上大总统宝座，以其既无袁、段之凶，亦无袁、段之才，控制较易，故选其为总统，国会仍可发挥监督之责”。①[9]议员知识阅历的丰富，有助于他们采取实用的政治立场，这样在制宪与大选等具体问题上，也就容易达成政治妥协。

由此可见，议员背景变迁前后两个时期差异不小。1913年民国国会制宪议员与美国制宪会议代表是截然不同的一批人。他们中多数是一群年轻人，没有多少政治阅历，不可能代表各个主要政治集团的利益，在当时也不是全国性的有影响力的重要政治人物。他们能力平平，不善于协商与妥协，立场激进，对西方政治和法律的了解不够深入全面，习惯于学理性质的争论，而忽略现实利益的折中。这些人更像法国大革命时制宪议会议员群体，都是一批没有多少实际政治经验与经历、高谈阔论的文人政治家。而且都是在制度变革的关键时刻，通过革命时代制度化水平低下的政治参与，幸运地登上国会政治舞台，是革命时代的特殊产物。与此形成鲜明对照的是，1923年制宪议员背景发生了不少积极变化，特别是利益代表性与经验丰富性的特点，这些因素对宪法的最终完成产生了重要的积极影响。