弹劾是有关免除不称职者公职的法律程序，弹劾权是议会牵制和监督内阁（政府）和司法机关的一种权力，最早产生于英国。从性质上讲，“弹劾过程既具有遵守一切常规司法程序细节的审判性质，又具有党派政治的性质”。①[1]

目前国内关于议会弹劾权的研究不多，仅有的一些研究论文，主要内容还是介绍弹劾权的历史演变、基本内容与运作程序，个案研究主要集中于对1998年美国总统克林顿弹劾案的关注。本文与已有研究成果不同的是，论述重点是从历史变迁的视野中，探讨弹劾制度具体运作的情况，总结其中的经验得失。在个案选择方面，主要是选择一些发生过弹劾事件的国家，其中以英国、美国最为典型，当然也包括近年来的韩国等国。特别需要指出的是，中国民国初年议会政治中的弹劾事件，也受到本文的特别关注，后者可以说是现代弹劾制度在中国最早的政治试验。

弹劾制度运作的程序设定

弹劾制度一旦运作起来，其核心问题是弹劾程序规则如何设定。目前，在弹劾案提起、表决等基本规则方面，各国均有比较成熟的规定。一般而言，弹劾案多由议会的下院（众议院）提出，也有的国家是由两院共同提出。

在美国，弹劾提出的程序是从众议院司法委员会的调查开始，到众议院将弹劾决议案（包括弹劾指控）提交给参议院为止。这个阶段主要包括七个步骤：第一，众议院司法委员会讨论是否进行正式弹劾调查，在此过程中，可以举行听证会，并往往要进行激烈的辩论。第二，司法委员会对正式弹劾调查的决议进行投票表决，该决议获得相对多数票即可通过。第三，众议院表决司法委员会关于正式弹劾调查的决议案，以决定是否授权司法委员会进行调查。第四，司法委员会进行正式弹劾调查，包括举行听证会和辩论，尤其要听取被弹劾调查者一方的辩护。第五，司法委员会讨论并表决关于弹劾指控的议案。第六，众议院对司法委员会通过的弹劾指控进行审议、辩论和表决，每项弹劾指控都只需要获得相对多数票就能通过。第七，众议院将通过的弹劾议案提交给参议院。①[2]

参议院在收到弹劾议案之后，必须在最高法院首席大法官的主持下，对每一项弹劾指控进行听证。众议院的公诉人和被弹劾审判者的律师陈述各自的立场及其理由，并进行辩论。双方还可以要求传唤证人。随后参议员们进行秘密辩论，在参议院多数议员同意的情形之下，也可以进行公开的辩论。最后是参议院的投票表决。这是参议院审议弹劾案的程序，也是整个总统弹劾的法律程序的结尾步骤。按照规则，必须对每一项弹劾指控分别进行投票。只有经出席参议员三分之二多数同意，才能作出定罪和免职的判决。否则，就应宣布总统无罪。

韩国宪法规定，“除总统以外对公务员的弹劾诉讼需要有国会三分之一以上议员的提议，但对总统的弹劾诉讼需要有过半数以上国会在职议员提议”（宪法第65条），“除总统以外对公务员的弹劾决议需要有过半数以上国会在职议员赞成，但对总统的弹劾决议需要有国会在职议员三分之二以上的赞成”（宪法第65条），“国会对弹劾诉讼作出决议时，议长应及时向作为法制司法委员长的诉讼委员提交诉讼决议书的原件，并将其复印件送到宪法裁判所”。（国会法第134条第2款）此外，菲律宾宪法规定，弹劾案的提出必须得到国民议会全体议员的五分之一以上的赞同票，如要判定被弹劾的官员有罪，还需要全体议员的三分之二多数同意。

但是在进入弹劾案审议阶段，就出现具体程序规则如何设定的难题。

在美国，一般认为“弹劾总统，尤其是参议院审议众议院提出的弹劾案，实际上就是对总统的一种审判”。尽管对这种审判的性质还有争论，但人们都认可它是审判。“因此，除了美国诉讼（主要是刑事诉讼）的种种正当程序规则，如证据规则、控辩双方的陈述和辩论等，对审议总统弹劾案有着直接的引导作用。”①[3]弹劾审判指导原则虽然清晰，不过事实上操作起来难度却不小。有论者指出参议院审判也会因为缺乏详尽规则而受阻，“例如缺乏规定证据要旨的规则，有关审判前秘密泄露的规则，有关证据的规则，有关参议院在弹劾审判中适当行为的规则（像任何法官或陪审员一样，在审判结束前，应当禁止他们对审判作公开评论，或与诉讼当事人——白宫和众议院弹劾官员进行秘密交往），有关陪审团的裁定形式规则（还应包括事实调查结果，判决无罪或有罪的最低限度），等等。因为缺乏必要规则，参议院不时为援引下一程序规则而使审判中断。这些停顿成为党派之间争论的理由，他们强调弹劾程序连最基本的法律正义要求都达不到”。②[4]由此产生的法律程序问题是：“应当遵守哪些程序规则，尤其是其举证责任是否应为排除合理怀疑的刑事举证责任？在弹劾之前，参议院和众议院是否应当采用旨在使弹劾过程更加符合法定程序要求的那些具体规则？”③[5]所以有学者认为，克林顿弹劾案是一场宪政危机，“这突出地表现在美国法律关于弹劾程序的规定和美国宪法关于弹劾条款定义的不确定性”。④[6]

韩国宪法规定由国会决议弹劾诉讼，宪法裁判所进行对公务员的弹劾审判（宪法第65条第1款，第111条第1款，宪法裁判所法第2条）。然而，总统弹劾审判案不仅没有先例，且在现行法令中也没有实际程序上的规定。“这里包括少数意见的公开问题，弹劾诉讼决议前对被诉讼人的告知以及赋予陈述意见机会等。弹劾诉讼决议的具体程序规定、弹劾诉讼的撤回条件及程序、弹劾诉讼事由的追加条件及程序、对导致权限行使停止的弹劾诉讼决议进行一定的证据调查、防止弹劾诉讼权的滥用、体现弹劾诉讼制度宗旨的规定之引进、关于被诉讼人出席的具体规定、对证人不出席时是否强制及有关程序的规定、被诉讼人在相关刑事诉讼中被确定为无罪时能否提出以相同事由为理由的弹劾审判的再审请求等。”①[7]

在中国，民国初年的《临时约法》、《天坛宪法草案》也有关于弹劾权的规定。民国临时约法规定：“对于临时大总统认为有谋叛行为时，得以总员五分之四以上之出席，出席员四分之三以上之可决弹劾之”，“对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决弹劾之”。与美国总统制弹劾权条款不同的是，《临时约法》没有规定参议院在对大总统进行弹劾审判时，必须由最高司法机关主持，即参议院无权独自完成对大总统的弹劾程序。这种规定简化了国会行使弹劾权的程序，便于国会轻易行使这一重要权力，造成总统在权力关系中的被动局面。

1913年民国国会制定的《天坛宪法草案》中关于弹劾权的规定主要有三点。一是“众议院认为大总统副总统有谋叛行为时，得以议员总额四分之三以上，列席员三分之二以上之可决弹劾之”；二是“众议院对于国务员有违法行为时，得以列席员三分二以上之可决弹劾之”；三是“参议院审判被弹劾之大总统副总统及国务员，非以列席员三分之二以上同意不得判决。判决大总统副总统有罪时，应黜其职，其犯罪之处刑，由最高法院定之。判决国务员确有违法时，应褫其职，并得夺其公权”。对总统弹劾的出席人数与表决人数，也比《临时约法》中“得以总员五分四以上之出席，出席员三分二以上之可决弹劾之”的标准放宽。关于弹劾国务员的出席人数与表决人数，《临时约法》规定“参议院对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决弹劾之”，但是《天坛宪法草案》竟然取消了出席标准，表决标准也放宽，这样就大大方便了议会对国务员行使弹劾权。值得注意的是，两部宪法性文件关于弹劾审判的程序与规则全是空白。

在当代我国台湾地区，法律规定，当“总统”犯有“内乱”或“外患”罪时，立法机构可以提出弹劾案。弹劾案必须经过全体“立法委员”二分之一以上提议，以书面详列弹劾事由，交由程序委员会编列议程提报院会，并不经讨论，交付“全院委员会”审查，审查时得由“立法院”邀请被弹劾人列席说明，审查后由院会以无记名投票表决，如经全体“立委”三分之二以上赞成，即作成决议，声请“司法院”大法官审理，经“司法院宪法法庭”判决成立时，被弹劾人应即解职。

政治动机与弹劾制度的启动

宪政史上一些著名的弹劾案件表明，弹劾制度的启动，往往以现实政治考虑居多，所以弹劾罪名也以政治性质的居多。

英国宪政史上著名的1640年斯特拉福弹劾案发生时，虽然下院议员们轮番揭发国王宠臣斯特拉福的罪行，但都是一些笼统的叛国罪之类，谁也指不出他违反了哪些具体法律。最后议会下院只能通过《剥夺公权案》，以任何企图篡改现存宪法和政府体制的行为都是叛国罪的名义，将期特拉福绳之以法。不难看出，议会弹劾绝对专制主义积极支持者斯特拉福的真实动机，是希望借此削弱查理一世的专制统治力量。

美国历史上针对总统的弹劾程序启动共有四次。其中以1868年安德鲁·约翰逊总统弹劾案、1998年克林顿总统弹劾案较有代表性，两者都是在众议院获得通过之后，在参议院被否决。安德鲁·约翰逊被国会弹劾，表面原因是约翰逊蔑视国会权威，在国会通过一项否定总统对内阁官员解职权的法律后，他仍然坚持把陆军部长解职，激起众议院的愤怒与不满，以致投票决定弹劾他。实际原因却是总统与共和党激进派之间的政见之争，在后者看来他对战后南方各州过于仁慈。国会中的共和党激进派希望以弹劾的方式迫使约翰逊去职，改变其战后重建计划。正因为如此，在随后的参议院表决中，有七名共和党人确信这些弹劾条款背后有着政治动机，他们超越了党派界限，投票支持判约翰逊无罪。于是出现了35票对19票的投票结果，比定罪和罢免总统职务所需的三分之二票数只少一票，这样弹劾案在参议院表决未获成功，约翰逊得以保住总统职位。

同样地，有论者认为克林顿弹劾案从一开始就不是纯粹的个人隐私问题，也不是纯粹的法律问题。两党在这场风波中采取的立场主要出于党派政治的动机，而不是法律正义或者道德正义的动机，即使后者并非一点也不存在。1998年11月间的形势是，如果克林顿在即将来临的议会中期选举之前被逐出白宫，民主党在选举中将肯定要失去更多的席位，“将依法取代克林顿完成本届任期的在任副总统戈尔是否能够为民主党重整旗鼓是十分令人怀疑的”。①[8]在这种情形下，整个民主党很可能会在美国政治历史上进入又一次低谷，共和党会趁机稳定在国会的多数控制，左右选民，并且极有可能在2000年秋季的总统大选中获胜。②所以，“单独来说，克林顿与莱温斯基的关系是两个成年人之间的隐私，它涉及道德和当事人的家庭问题，却不是法律问题，也不是政治问题”。从这个意义上说，克林顿弹劾案是被党派斗争的机器制造出来的。③因此，“约翰逊与克林顿这两个弹劾案显示，这种监督权有时甚至可能被总统的政敌所滥用，连总统对议员的态度或性行为都可能成为弹劾的借口”。④[9]

2004年3月，韩国发生有史以来第一次国会弹劾总统案。弹劾理由是在野党认为总统卢武铉在国会议员竞选活动中存在支持特定政党的发言等违反选举法嫌疑，以及亲信腐败等问题。但是根本原因还是在野党的选举考量，“上面所说的国会议员选举是在野党能否确保与原来一样的多数席位，继续掌握政局的主导权，还是作为第三大党的执政党确保多数席位，使卢武铉总统在余下的执政期间得以履行总统选举期间的公约的转折点”。①[10]这样在野党为实现继续在国会中保持多数优势地位的目标，决定对卢提出总统弹劾诉讼案，并在3月12日第246届国会（临时会议）第2次正式会议上以超过在职议员271名中三分之二的193名赞成票通过。

其实在野党的弹劾理由在法理上是站不住脚的。正如5月14日韩国宪法裁判所在驳回弹劾审判请求的判决书中指出的，关于被诉讼人（卢武铉）贬低现行选举法的发言，裁判所判断为总统将现行选举法贬低为官权选举时代的遗产，不构成对现行法的肯定的违反行为，“整体考虑上述发言的具体状况，没有背逆自由民主的基本秩序的积极意思，或不构成将法治国家原理根本否定的重大的违反行为”。②

从英、美、韩等国的实例中不难看出，弹劾案的提出以政治动机考虑为多，或是国会多数党与国家元首的政见之争，或是在野党出于竞选的需要，希望借此削弱执政党力量，谋求在国会中的多数优势地位。

制度变迁视野中的弹劾实践

从制度变迁视野中观察议会弹劾权在各国的历史实践，一些经验得失非常值得总结。

第一，民主化起始阶段弹劾权轻易使用的随意性。美国建国以后，众议院提出的第一个弹劾议案是在1797年7月5日，弹劾对象是来自田纳西州的参议员威廉·布朗特（William Blount）。通过他的一封密信内容，众议院指控他与英国密谋，策划组织一支由印第安人与边境居民组成的远征队，在英国舰队的支持下，攻击正在与英国交战的西班牙在佛罗里达半岛的领土。于这次弹劾案的合法性，有学者指出：“在众议院的弹劾行动中一个未经解决的问题是，布朗特的行为与他的官方身份之间的关系。显然，作为参议员，他是不应该被弹劾的，但是他在参议院的同事们夸大了他的密谋计划如果付诸实施的国际影响。”③[11]但是当时的众议院司法委员会主席，特地引用了英国的先例，认为布朗特以一位普通公民的私人身份可以被弹劾。虽然最后布朗特未经参议院的弹劾审判，但是在同年7月8日，参议院还是作出开除布朗特参议员职务的决议。

在美国各州也是如此。作为一种州议会控制执法行为的主要机制，弹劾权运用相当频繁，在1776年至1805年的30年间，新泽西议会已发动了九次弹劾，佛芒特六次，马萨诸塞和宾夕法尼亚各四次，南卡罗来纳和肯塔基各三次，田纳西两次，佐治亚一次。与英国下院对内阁的不信任表决不同，美国的联邦和各州议会只基于官员行为来决定是否进行弹劾，且弹劾程序独立于普通刑事诉讼，弹劾决定则不受法院的司法审查。

在民初中国，本来弹劾权针对的仅仅是国务员的个人行为，与议会的不信任投票权（倒阁权）是两回事，后者是针对内阁的集体行为，如政府提出的施政纲领、政府声明或其他法案。但是当时造法者实际上将弹劾与不信任混为一谈，把不信任投票的意义包含在弹劾之内。更重要的是民初议会在政治实践中也确实将弹劾权作为不信任权行使，北京临时参议院曾经提出过弹劾全体国务员。第一届国会期间，一些议员更是针对政府施政行为纷纷提起弹劾案。1913年6月，国民党籍参议员邹鲁以政府未经国会同意，向五国银行借款案为由，弹劾政府违法借款。此外，还有国民党籍众议员张华润等以政府向奥地利瑞记洋行借款案，未经国会议决为由，提出弹劾案。共和党籍众议员何雯认为“财政总长周学熙擅行订立，实属违背约法，且签字后又不交院追认”，为此提出弹劾周学熙案。国民党籍众议员黄懋鑫提出弹劾国务总理赵秉钧、周学熙案，理由与进步党众议员李国珍相同。四个弹劾案俱通过。在各党的压力下，国务总理赵秉钧和财政总长周学熙宣告去职。国会在短暂存在的半年多时间里，不少议员问政积极，仅众议院就提出九件弹劾案。

一些地方议会也是如此。1913年4月，湖北省议会弹劾湖北高等审判厅审判长易恩侯与检察厅长王镇南不知洁己奉公，违法失职。指控罪状包括贿赂破坏法律，任用私人，受贿擅放要犯，破坏选举与私卖法官。王镇南因而于6月初辞职，易恩侯则于6月中旬被免职。在1920年，江西省议会以省长戚扬侵吞公款、败坏吏治、蔑视议会等罪名，以三读会表决方式通过对他的弹劾案。与此同时，江苏省议会以用人、主政不当以及对省议会的决议案实施不力，通过弹劾省长齐耀琳的议案，最后齐耀琳被迫辞职。

从制度变迁的视角来看，即使是西方发达民主国家美国，在其早期民主化阶段，由于制度实践经验的缺失，弹劾权的轻易使用现象与处于民主转型阶段的中国民国初年是非常相似的，这从一个侧面很好地说明了民主政治建设的阶段性特点。

第二，现实政治实践中弹劾权实际效果不容高估。人们习惯上认为，议会弹劾权理所当然是一种非常有威力的制度，似乎一旦运作起来，就能起到立竿见影的作用，但是弹劾实际效果却很难高估，有时候甚至是事与愿违。

1998年克林顿弹劾案就是一个明证。克氏的丑闻并没有像一些共和党人所希望的那样，对国会中期选举结果产生决定性的影响。反而，民主党取得预期的成绩，获得了一次小规模的胜利，在众议院增加了五个席位。“国会中的共和党人发现他们自己处在严重的政治困境中。那些来自社会保守人士的核心选民要求弹劾并且不愿对不可饶恕的事情的处理打折扣，而当时，广大的公众明显地反对赶走总统。面对错综复杂的事情，三分之二的美国人也认为国会议员应该顺从公众意见的调查结果，而不是鉴于他们自己对弹劾的最佳判断。”①[12]

此外，弹劾制度在实际中的运用率和成功率都是相当低的。从历史上看，英国除在弹劾制度创立的几百年中成功地实施过两次弹劾外，自1805年迄今，已将该制度束之高阁。自1800年到克林顿弹劾案发生的1998年，美国众议院共处理过60余起弹劾案，其中只对14人提出了弹劾，最后只有7名法官被弹劾免职。再如法国，只有1972年对蓬皮杜政府的弹劾获得了必要的多数通过，自1958年至1979年的24次弹劾案中，成功率仅为4%。因此有学者认为弹劾案在政治实践中所能发挥的监督、制约作用，远不如当初人们想象的那么“伟大”。②[13]

第三，现代民主国家弹劾权慎重使用的务实选择。一般来说，国会对于行政部门的权力制约，在总统制国家只有弹劾权最为重要，所以也就特别强调弹劾权的行使。但即使如此，在弹劾权使用较多的美国，人们也不赞成频繁使用弹劾权，正如有学者在总结约翰逊总统弹劾案经验时指出：“如果成功的话，并作为一个先例被接受，那么将会改变三权分立、制约与平衡的原则，使美国成为一个国会独裁的国家。”而且，“这个弹劾案的失败，虽然是对曲解宪法行为的永久性警告，但是更多的还是一种不祥之兆。此外，如果不是捍卫总统的言论强有力与令人信服，从而影响了个别参议员，可能进而改变了好几位参议员的立场，那么美国政治史上一次最严重的悲剧发生将无法阻止。”①[14]

法国自第三共和国以来，历次宪法均有关于弹劾权的规定，即共和国总统应对叛国罪负责，政府成员应对在执行职务时的犯罪行为及危害国家安全罪负刑事责任，由众议院提出控告，交特别高等法院审判。但是议会行使弹劾权的难度呈逐渐加大的趋势。1875年宪法规定，众议院可对总统的叛国罪及部长们的渎职罪提出控告，由参议院组成特别高等法庭审判。1946年宪法规定，国民议会以无记名投票及议员总额（不包括指定参加起诉、侦查、审判的议员）的绝对多数通过，可控告总统和政府部长，并移交由国民议会于每届议会之始选举组成的特别高等法院审理。1958年宪法则规定，两院只能以议会组成人员的绝对多数作出相同的表决时，才能对总统的叛国罪及政府成员的渎职罪和危害国家安全罪提出控告，然后移送特别高等法院审判。这种制度设计迫使法国议会谨慎行使弹劾权。自第三共和国以来，法国总统、总理还没有一位受到过弹劾，政府成员受弹劾的也不多，仅在1920年，众议院因约瑟夫·卡约在战时有通敌嫌疑，对其提出弹劾案，参议院审判卡约有罪之后，对他处以3年监禁，剥夺公民权10年的刑罚。

弹劾制度的发源地是英国，“但弹劾制在英国，久已废弛不用，且自1805年以来，英国议会从无行使弹劾权之事；盖英国法庭的独立，既足以为国务员犯罪的制裁，而自议会内阁制实现以后，英国议会尚可投不信任票以为国务员犯罪或失职的制裁”。①[15]从1805年以来，英国议会就不再使用弹劾权。总之，在议会内阁制国家，由于内阁制的逐渐完善，议会可以通过以不信任案的形式迫使内阁辞职，以达到监督政府的目的。而且这种方式与弹劾制度有异曲同工之妙，程序更加简便，所以弹劾权极少使用。