在民国初年民主转型的关键时期，1913年《天坛宪法草案》的制定成为各种政治势力关注的焦点。新生的民国国会力排众议，先后拒绝了临时大总统袁世凯与地方军绅势力的制宪要求，依据北京临时参议院制定的《国会组织法》，独自开始了制宪工作。然而令人遗憾的是，宪法草案的完成不但没有成为中国实施民主宪政的起步，反而宣告了国会遭受袁世凯非法解散的厄运的来临。人们在总结这段历史时，普遍的看法是袁世凯的独裁统治扼杀了初生的民主政治，他要为这次民主转型的失败承担最主要的责任，而民初中国资本主义经济的发展程度不足，封建旧势力强大也是其中的重要原因。

但是在宪政学者看来，“制宪通常完全由当时主导秩序的力量来决定，制宪是从零开始的政治工程，⋯⋯制宪的成败与否，往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数”。①[1]毫无疑问，民国初年最有实力的政治势力当属袁世凯的北洋集团。在新的宪政制度框架中，他们“总统制”的政治目标能否得到全部或部分实现，现实的政治利益能否得到真实的体现，将决定宪法与宪政的最后命运。

“立法至上”的国会权力设计

宪法草案中国会权力主要有十项，分别是立法权、质询权、受理请愿权、建议权、弹劾权、不信任权、设立常设委员会权、财政监督权、宪法修正权与宪法解释权。其中最重要的是弹劾权、不信任权、设立常设委员会权与宪法解释权。弹劾权与不信任权在后面分析行政与立法两权关系时将详细介绍。设立国会常设委员会权与解释宪法权既超出《临时约法》的规定，也是内阁制度国家如法国的议会所没有的，当时各主要民主国家立法机关也不曾拥有。

国会委员会设置仅在法理上就讲不通，国会作为一个代议制机关，在休会期间又成立一个40人的委员会，宣称可以代表国会行使立法权，包括咨请总统召开国会临时会，行使国务总理同意权、请愿权、建议权、质询权等。这种做法与代议制度的原则是根本违背的。如果国会委员会的存在是合理的，800人的民国国会也就没有存在的必要了。这种制度设计有把民主代议政治变成一种寡头政治的危险。

就连对宪法持肯定态度的学者张东荪也对国会委员会的设置提出批评。他提出如果国会不满国会委员会先前的作为，两者发生冲突，在政治上是非常危险的。张东荪质疑委员会权力的合法性。如果说委员会是国会的代表，“国会之代表必对于国会负责任，然则其责任将以何法课之”。他认为仅从法理上来讲，国会委员会就不是国会的代表，实际上是国会的补助机构。他强调：“国会之补助机构，自不应与国会有同等之职权，且其职权非自国会委任而来，乃宪法上直接赋予者也。”因此国会委员会的权力不应该与国会相同。到了1916年张东荪发表《宪法草案商榷书》时，更是进一步认为：“此委员会既有叠床架屋之嫌，复有责任不清之弊，更加以易为行政部所操纵，非删去不可。”

关于国会委员会的弊端，有学者认为主要有两点，“（一）以少数人同意政府之意见，于追认时，纠纷颇多，使国会自相矛盾；（二）代表人民之机关，以少数人行之，苟有不正，必致议员全体丧失信仰”。①[2]当时持中间立场的黎元洪也批评国会委员会的设置是不妥当的，“委员会职权之广，直与国会相等，是不但以少数人专制多数人，不足以代表真正民意，且能使国家命脉惟其操纵而无如之何”。所以国会委员会“万无存在之必要”。

至于宪法解释权的规定，更是将最高司法权力赋予国会，取消司法机关在宪政体制中的独立性，这是当时法国议会内阁制度所没有的，从立法与司法关系来说，是严重违反宪政制衡原则的。

张东荪在1913年对国会宪法解释权没有表示异议。但是后来他觉察到这种权力的缺陷，在1916年宪法草案商榷书中就提出修正意见：“宪法由大理院解释，之有争执时由宪法会议决定之。”“夫宪法问题之起，多因行政与立法两方之争执，若以解释权付之国会，是无异于原告裁判被告。非独不平，且将宪法永无确当之解释。”学者潘树藩进一步认为这种规定其实是自相矛盾的，“须知国会乃立法机关，一切寻常法律须经两院出席人数过半数的通过，乃能成立，若现在说国会过半数通过的某种法律与宪法某项抵触，乃将原案再交同一国会，要得到四分之三大多数的同意，来自行取消其从前已经得过半数议员同意的法律，事实上似难实现，恐怕到了那个时候，议员们不自甘蒙违宪的羞耻，就此曲解宪法，作为辩护，虽真有与宪法抵触的法律，亦不能取消了”。潘树藩认为还是应该让司法机关来解释宪法，因为司法机关超越党派，法官们又是一些精通法律、德高望重的人，他们可以保证以公平的立场来解释宪法。

关于立法机关行使解释权的危害，1803年首创司法审查权先例的美国最高法院大法官马歇尔有过精彩的论述。这位著名的大法官认为：“立法权力受到规定与限制；且因宪法是成文的，这些限制不得被混淆或遗忘。假若这些限制可在任何时刻被其意欲约束的权力所超越，那还有何目的去限制这些权力？又有何目的去把这些限制付诸文字？假若那些限制不能约束它们施加的对象，假若法律所禁止的和法律所允许的都具有同样的强制效力，那么具备有限与无限权力的政府就丧失了区别。无可争辩，若非宪法控制任何与之相悖的法律，即是立法机构可以通过寻常法律以改变宪法。”

一般宪政民主国家都是将宪法解释权作为一种司法权力，让最高法院或宪法法院等司法机关行使。宪政的目的是要控制政府的权力，保障人民的利益。这里的政府并不是我们一般所指的行政部门，而是行政、立法、司法三个权力机构。

“弱势总统”权力的理想规划

在《天坛宪法草案》中，总统主要有立法权、人事任免权、解散国会权、紧急命令权、军事权、外交权、法律公布权、戒严权、赦免权等九种权力。与法国“虚位元首”总统的权力相比较，有五项重要权力明显小于法国总统的权力。从理论上说，这是立法权力侵入行政领域，压缩行政权力的结果。

第一，行政立法权。法国第三共和国总统除了提出法律案以及复议权外，还有权提出宪法修正案。而且考虑到当时的政治现实，宪法中还特别规定：“在由1873年11月20日法律授权的麦克马洪元帅的执政时期，只有共和国总统有权建议修改宪法。”但是《天坛宪法草案》中宪法的修正权只是属于国会两院组织的宪法会议，总统没有提出修正宪法案的权力。即使与《临时约法》相比较，行政权力也是明显的缩小，《临时约法》曾规定总统与参议院都有权提出修正约法案。

第二，人事任免权。按照法国责任内阁制度的规定，总统任命全体文武官员，而不需要议会的批准。但是《天坛宪法草案》却要求“国务总理之任命，须得众议院之同意。国务总理在国会闭会期内出缺时，总统经国会委员会之同意，得为总理之任命”。而且国务员受到国会不信任决议时，大总统必须免其职。在人事任免上赋予国会同意权的做法，其实是仿照总统制国家美国的有关同意权规定，并不符合责任内阁制度的规定。在同样实行责任内阁制的英国，也没有这种权力限制。袁世凯的政治顾问、美国政治学者古德诺对国会同意权持否定的看法，“是一切行政权，俱在众议院矣”。张东荪也认为同意权的设立“揆诸法理，殊为矛盾。按之事实，亦有画蛇添足之讥也”。他强调所谓借助这种方式建立责任内阁制度是不可取的，最后只能造成“国会与总统，永永相轧轹而已。临时政府之试验，皆可指证也”。

早在国会制宪之前，梁启超就认为在责任内阁制度中，同意权与弹劾权是不相容的。因为国务员“既得赞助以行任命，则其人已为双方所信任，而不容复有弹劾以随其后”。同意权的规定是非责任内阁制度国家的做法。梁还特别指出“在法理上，同意权既与责任内阁制相抵牾，在政治上更有百害而无一利，将来宪法决不容有此陋制之存在可断然也”。

第三，紧急命令权。有学者认为这种权力的规定扩大了总统的权力。实际上并不是这样。就法国而言，依据1975年国会通过的法律，在某些特殊情况或急迫形势下，如一时无法召集议会，政府可以在合乎立法范畴的基础上，发布紧急条例。但是这些法令要在议会的下一次集会上得到默示或明示批准。同样，民国总统在行使紧急命令权时，所受到的限制还要高于法国的规定。草案第55条称：“大总统为维持公共安全，或防御非常灾患，时机紧急，不能碟集国会时，经国会委员会之议决，得发布与法律有同等效力之诰令。但须于次期国会开会之始，请求追认前项诰令，国会否认时，即失其效力。”条文中最要紧之处是必须获得国会委员会的同意，限制的程度比法国宪法的规定加深，也使得紧急命令权的行使难度加大，并不符合规定这项权力的初衷。黎元洪就认为：“紧急命令处分为国家元首宪法上之大权，在事实上万无可以反对之理。今草案竟以同意权予之数十委员，是直剥夺元首宪法上之大权，而使大总统无临机应付之余地。”

第四，赦免权。法国宪法规定总统有特赦权，大赦则只能依法律行之，对赦免没有加以限制。但是《天坛宪法草案》则不然，条文中特别规定只有经过最高法院之同意，总统才可以宣告免刑、减刑及复权。但对于弹劾之判决，经国会同意得为复权之宣告。与法国的责任内阁制度比较，总统的赦免权其实又受到了司法、立法权力的双重干涉，行政权力被弱化。关于最后一项权力解散国会权，因为与议会的不信任权有关系，放在第三部分解释。

以上总统的几项权力，按照责任内阁制度原则，原本或是与立法机关没有关系，或是与立法机关仅有间接关系，但是在《天坛宪法草案》中，却基本上要与国会发生直接的关系。而且还为国会肆意扩大立法权力、强力干预行政权力打开了方便之门。本来法国责任内阁制度，一直被批评是一种过度分权的制度，而我们的所谓内阁制度竟有过之而无不及。

失衡的杠杆：行政与立法权力关系剖析

行政、立法关系主要体现在两个方面，同时也是责任内阁制度的两个最重要的原则。首先是国会的弹劾权。《天坛宪法草案》关于弹劾权的规定主要有三点。一是“众议院认为大总统副总统有谋叛行为时，得以议员总额四分之三以上，列席员三分之二以上之可决弹劾之”；二是“众议院对于国务员有违法行为时，得以列席员三分二以上之可决弹劾之”；三是“参议院审判被弹劾之大总统副总统及国务员，非以列席员三分之二以上同意不得判决。判决大总统副总统有罪时，应黜其职，其犯罪之处刑，由最高法院定之。判决国务员确有违法时，应褫其职，并得夺其公权”。

与法国宪法相比较，对总统弹劾的提出机关并不是参议院，而是众议院。这样做其实是有意不采用法国的规定，而效仿总统制美国的规定。但与美国宪法中相似的由参议院与最高法院选出同等委员组织法庭的意见却被否决。虽然这些弹劾权的条文中有一部分类似于美国宪法，但是1787年美国制宪代表对弹劾权的安排，无论是目的还是原则都迥异于民国制宪议员。汉密尔顿就认为：“立法机关的两个部门之间的分工，赋予其一以控告权，其二以审议权，才能避免使同一些人同时担当原告和法官的不便；也才能防止在其任一部门中由于派性统治而对别人进行迫害的危险。由于判决需要参议院三分之二多数的同意，对于无辜者的保障，有此补充条件，就将达到可以希望的最完整的程度。”

对总统弹劾的出席人数与表决人数，也比《临时约法》中“得以总员五分四以上之出席，出席员三分二以上之可决弹劾之”的标准放宽。对国务员的弹劾条件更是如此。法国1875年宪法仅仅是规定与职务有关的犯罪行为，即众议院可对总统的叛国罪及部长们的渎职罪提出控告，由参议院组成特别高等法庭审判。弹劾的条件是存在清楚的界定的，并不是针对国务员的一切违法行为。《天坛宪法草案》扩充了弹劾权可适用的范围，即国务员的一切违法行为。国务员受弹劾后除免职外，并得剥夺其公权。而法国参议院在审判后只能免去内阁部长职务，并没有权力剥夺其公权。关于弹劾的出席人数与表决人数，《临时约法》规定“参议院对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决弹劾之”，但是《天坛宪法草案》竟然取消了出席标准，表决标准也放宽，这样就大大方便了议会对国务员行使弹劾权。

参议院剥夺受弹劾的国务员的公权的做法从表面上看又是仿效美国宪法，但是美国宪法第三条第三项关于剥夺公权的范围仅限于叛国罪，并不是针对一切违法行为。而且美国的制宪者明白剥夺公权是一种司法判决，原本属于司法机关的权力。本来让参议院作为审判机关，已经是一种不得已的制度安排，实际上是赋予了参议院一定的司法权力。诚如汉密尔顿所言：“制宪会议草案赋予参议院的其他权力，则属于另一范畴，包括在行政方面参与对人员的委任和在司法方面承担审议弹劾案的法庭职能。⋯⋯在完全民选的政府中建立审议弹劾案的完善法庭，虽甚需要，但绝非易事。”他认为很难设想行政部门的领导人会以不偏不倚的态度对待其行为需要受审查的人。而司法部门的法官不见得在一切时候都具有执行如此困难任务所需要的那种突出的坚定性。此外让同一罪犯受到一些法官的双重审判，也很难保证审判的公正。①[3]

此外，内阁制度不同于总统制度，对于行政部门的权力制约，总统制只有弹劾权最为重要，所以也就特别强调弹劾权的行使。但是在责任内阁制的国家，因为议会还拥有对内阁的不信任权，所以弹劾权一般不被重视。虽然弹劾权首创于英国，“但弹劾制在英国，久已废弛不用，且自1805年以来，英国议会从无行使弹劾权之事；盖英国法庭的独立，既足以为国务员犯罪的制裁，而自议会内阁制实现以后，英国议会尚可投不信任票以为国务员犯罪或失职的制裁”。①[4]在极端分权制度的法国，议会行使弹劾权也是非常谨慎的，从1875年第三共和国成立以来，法国总统、总理还没有一位受到过弹劾，政府成员受弹劾的仅在1920年有一例。与英法相比较，民国初年临时参议院行使弹劾权的随意性让人触目惊心。

二是议会不信任权与总统解散权。《天坛宪法草案》中关于不信任权（倒阁权）的规定非常模糊，仅仅说明众议院对于国务员得为不信任之决议。没有明确说明在何种情况下，众议院可以对政府行使不信任权。在责任内阁制度中，议会的不信任权针对的是政府提出的施政纲领、总政策声明或其他法案，法国宪法规定：“各部部长，关于政府的一般政策对两院负连带责任。”当议会不同意这些政策法案时，就可以举行不信任投票。如果通过对政府的不信任投票，那么政府就必须辞职。

不信任权与弹劾权是不一样的。在内阁制度中，弹劾权针对的是官员的职务犯罪行为，是个人法律责任；不信任权针对的是政府内阁政策失当，是一种集体政治责任，而不是针对官员个人的失职行为。虽然在当时法国的宪法中，议会的不信任权不仅适用于政府的集体政治责任，也包括个人政治责任。但是这种做法在责任内阁制度中只是一个特例，在英国就没有这种规定。在民国初年，一些人习惯把两者混为一谈。不仅《临时约法》上有这样的规定，北京临时参议院还运用于议会政治实践。

但是多数人还是清楚两者的区别，也明白两权的正确使用范围。1913年初，《宪法新闻》上曾刊文指出弹劾权与不信任权的差异，“于政治失职问题，则行课税、拒绝或不信任投票是也。于法律违反问题，则弹劾是也。是故弹劾权专属法律方面，政治方面无弹劾之发生”。在制宪会议上，制宪议员孙钟也提到弹劾与不信任投票权的区别。他认为如果内阁与议会政策不合，而不是违法，那么议会只能进行不信任投票，“而无须乎弹劾”。

此外，国会通过不信任投票的表决人数是非常低的，以众议院列席员过半数的同意就可以成立，对众议院列席人数也没有特别规定，应是按照一般规定，议员总数过半就可以开议。这样，众议员总数是596人，以半数列席计之，一旦有150人表决同意，不信任投票针对者即应免职。这与有意不规定权力行使范围的做法如出一辙，都是为国会在未来的政治生活中全面控制政府提供法律上的方便。

在责任内阁制度中，为确保立法与行政两权之间的平衡，针对立法机关的不信任权，行政机关同时保有解散议会的权力。当议会对内阁政府提出并通过不信任案，内阁如果不愿意辞职，就可以提请总统解散议会，重新举行议会选举，让选民作出新的选择。提前解散议会成了现代议会运作中通常的做法。①[5]而且按照英国的责任内阁制度规定，总统解散议会是不必要通过国会同意的，但是《天坛宪法草案》与法国宪法相似的是，总统解散众议院都必须获得参议院的同意。这一点正是法国责任内阁制度有缺陷的部分。有学者认为，“法国内阁之不能解散众议院，则为一种违背内阁制真精神的一种习惯，并非宪法所规定”。②[6]当时古德诺就指出：“在用内阁制者，行政权以解散议院为最有效力之武器，议院有恶意，或轻率之举动，惟此足以制之。”但是他认为对解散权的限制，实际上是剥夺了总统使用这种权力的可能性。古德诺还以当时的法国为例，称“法国共和至今，总统仅解散下院一次”。法国要求获得参议院半数同意尚且这么难，何况《天坛宪法草案》中的同意标准是必须获得参议院三分之二多数的同意。因此他认为“中华民国总统于众议院为不信任投票时，必不能解散议院，仅能罢免国务员，改组新内阁而也”。

北京临时参议院秘书长林长民曾经批评这种不必要的限制性规定，“总统解散众议院之权则如得参议员三分之二以上赞成，始能解散，不免为有名无实之权”。林长民认为应该给予总统无条件的解散权，“若不然则惟议会有武器，而政府毫无武器，其结果现出现议会专制之奇观，不可不防也。”他特别强调在宪法政治中，“倘国会既备有相当之武器，则政府亦不可不备有相当之武器”。林长民的用意在于必须保持行政、立法两权的平衡，才能更好地相互制约。

而且参议院的性质也引发人们对限制性规定的质疑。制宪会议在讨论解散权时，陆宗舆就指出民国的两院性质相同，“无须多此一举”。刘崇佑更进一步指出“今日之参议院与众议院不同之点究在何处，本席殊不能得其究竟。二者根本既属相同，而解散此机关必得彼机关之同意，岂非欺人之谈。故今日先决问题乃参议院应如何组织，与众议院之异同何在，而后始能定解散之有无”。

解散权的制度性缺陷对政治稳定造成的消极影响是非常显著的。在国会与政府发生政争时，作为政府的一方并不能合法地解散国会、依法重新举行国会选举，以此来解决政治冲突。最后采取的只能是体制外非法的武力解散国会方式。这在1916年至1917年府院之争、院院之争时表现得尤为明显。“如果当时政权体制更加完善，权力机构在解决政治危机方面，存在更有效的合法手段，行使机关与立法机关之间的矛盾能够通过体制内方式不断化解，政治危机不至于积重难返，不至于最终不得不采取体制外的非法手段来解决。议会政治也许不至于与中国社会如此格格不入，最终导致悲剧性结局。”①[7]

“超议会制”与宪政变革的失败

迄今为止，虽然有一些论著指出《天坛宪草》设计的宪政制度的特点与问题，包括对宪法草案中政府制度提出批评。但自民国至今，人们仍然普遍认为草案设计的政府制度是一种责任内阁制度。有代表性的意见是草案基本上还是仿照法国责任内阁制度的，“全文十一章，都百一十三条，制度大半模仿法兰西，而间杂于美利坚”。②[8]此外人们还认为国务员对议会负责、副署权的设置就是责任内阁制度的主要内容。但是责任内阁制度（议会内阁制度）是一个完整的概念，包括总统（国家元首）与国务员的关系、行政与立法的关系两方面内容。不能仅从总统（国家元首）与国务员行政权力分立的特点来界定责任内阁制。那种把责任内阁制度理解为仅仅是元首不负责任、国务员对议会负责、国务员可以行使副署权等，无疑是非常片面的。完整的责任内阁制度，仅有行政权力的分立的特征是不够的。19世纪普鲁士宪法中国务员也有副署权，但是它的政治体制却不是责任内阁制。

过去人们对责任内阁制度不准确的认识，最重要的原因的是忽略了责任内阁制中行政与立法制衡关系的内容，其中要旨就是国会对政府的不信任权（倒阁权），以及政府作为制衡手段的解散国会权。两权的制约关系是责任内阁制度中最重要的内容与特征，直接决定政局的稳定与政治发展的走向。

实行责任内阁制度的典范国家并不是当时人们心仪已久的法国，而应该是其发源地英国。与英国成熟的责任内阁制度相比，当时法国的制度还有不少缺陷与不足，特别是缺少权力制衡的机制，比较显著的是上文提到的解散权的规定。与英国不同的是，法国宪法增加了行政元首必须经过参议院同意才可以解散众议院的限制。而议会的不信任权却没有类似的限制，这样在理论上就破坏了两权之间的制约与平衡关系。而事实上参议院出于议会整体利益的考虑，一般不会同意解散众议院，在第三共和国时期，参议院仅同意过一次总统解散众议院。而与此形成鲜明比照的是，议会却经常对政府随意动用不信任权，导致倒阁现象频繁发生，在第三共和国存在的70年中，先后更换过105届内阁。法国内阁常被称为“半年内阁”或“短命内阁”，这是世界各国所罕见的。法国的宪政制度一直被认为是一种极端分权学说的体现。第三共和国的内阁制度被批评是“权力的绝对混乱”。当代法国第五共和国改变了传统的责任内阁制度，转而加强总统的行政权力，主要原因也是汲取了过去宪政制度缺陷造成政局动荡的经验教训。

20世纪30年代民国也有学者指出完全意义上的内阁制度还是英国，只有英国制度实践较为成功，而其他国家的责任内阁制常为世人所诟病。责任内阁制度也不是以牺牲政治稳定为代价的，在国会保持立法监督权同时，政府也是一个强大的政府。所以“英国政府如果不是世界上唯一最强有力的政府，也是最强有力的政府之一。⋯⋯虽然就一种意义上说，下院控制着政府是实在的，但就另一种并且是更实际的意义说，政府控制着下院”。①[9]然而，即使是与法国的内阁制度相比，《天坛宪法草案》缺少的不仅是行政与立法权力之间的制约与平衡关系，还有三权分立上的不平等。立法权过大、行政权过小、司法权基本上没有独立性。形成一种二权分立、二权失衡的局面。而分权原则正是民主宪政的基石，“分权乃是文明政府之基础、宪政主义之内涵”。②[10]

笔者把《天坛宪法草案》中这种具备责任内阁制度的一些特征，但是在权力的分立与制衡关系上明显违反宪政原则的内阁制度称之为“超议会内阁制度”（简称“超议会制”）。简单地说，《天坛宪法草案》中这种内阁制度具备责任内阁制度的一些特征，但是相对于完整意义上的议会内阁制度（责任内阁制度），“超议会制”的权力分立关系，不同于责任内阁制度的三权分立；权力制衡关系，也不同于责任内阁制度中的权力平衡、互相制约。这实际上是一种畸形的、存在严重结构性缺陷的政治制度，并不符合宪政制度原理。制宪议员王印川事后就认为这种政体制度是一种“极端议会政治”。

1913年宪政制度变革的失败，虽然正如《剑桥世界近代史》对民初政治的评论，“中国有了一个新政权，但是它依然缺少一个可行的政体”，然而背后的因素却是缺乏制度变迁的动力。最后的宪法草案，特别是其中的“超内阁制”政体，既不是朝野各方政治妥协的结果，也不是各种政治势力利益平衡的体现，更没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益。对袁世凯这样的实用主义政治人物来说，以较少的代价，攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。他在1912年接受共和制度，其实就是建立在这种判断之上。以他不多的现代政治知识，当然会期望民国国家元首的权力与地位要远远超过他在前清的职权。但是在一年多的临时大总统任期内，尤其是在《临时约法》与临时参议院扩权的双重压力下，袁世凯对民初所谓责任内阁制度设计深感失望。国民党在国会选举中的获胜，更加深了他对未来权力可能进一步被剥夺的焦虑感。

作为政治强人的袁世凯，是不会甘心自己的权力轻易丧失的。在与国民党人关系破裂后，他开始以积极的态度参与宪法的制定。此时的袁世凯认识到，如果能够通过制宪方式改变现行的政府体制，至少可以达到加强总统权力的目的。为此，他公开表示只要宪法对于总统权力“无牵制过甚之弊”，那么无论是总统制，还是内阁制，他“均无所容心于其间”。而与他关系密切的制宪委员王庚、陆宗舆、曹汝霖等人，在宪法会议中也不曾反对完全意义上的内阁制度。毕竟对于袁世凯来说，和平的制宪手段是在1913年实现个人政治目标的一种捷径。1913年制宪环境的相对稳定，即使在“二次革命”发生时，制宪会议也没有停顿下来，正是11月初之前袁世凯温和的政治选择的结果。

但是国会不妥协的立场，以及《天坛宪法草案》“超议会制”宪政制度设计的完成，最终粉碎了袁世凯的政治企图，民主转型也因此失去了对他的吸引力，更无法奢望获得他的支持与推动。制宪最后的失败，恰好是北洋集团害怕在未来的政治制度变迁中丧失已有权力，激烈反对的结果。袁世凯最后也许意识到，1912年以来建立的民国政府体制，已经不可能成为一种满足个人政治利益的手段。在这种认识指引下，威权专制与后来的君主立宪主义，就取代共和民主政治，成为袁世凯政治策略中的新宠。