民国初年的“联省自治”运动又称省宪运动（各省宪法制定及相关运动），其中，省宪制定无疑是“联省自治”运动的重要标志，“联省自治运动中，各自治省份所推行最力的是省宪的制定，所获致的唯一成果，也是省宪的制定”。①[1]不过长期以来学界研究多集中在省宪制定背景与过程方面，至于省宪内容仅是概述其要点，鲜有从比较宪法与政治发展的新视角剖析省宪制度特色的。与以往研究不同的是，本文的重点在于分析当年省宪制度在央地关系方面的设计与创新之处，并进一步揭示省宪政制对中国宪政发展的历史作用。

在当年出台的各省宪法或草案中，以湖南、浙江、广东省宪法最具代表性，其他各省宪法草案多以三省宪法为摹本。所以本文的省宪制度分析也是以三省宪法或草案为依据。

三省宪法有分权合理之处，也有过度分权之嫌。在地方合理分权规划方面，首先，省宪坚持国家统一原则。三省宪法第一条均标明本省为中华民国之自治省。其次，列举一些合理的省权。省宪中省的合理权力包括行政、文官考试、监督地方自治、司法、税收、财政、警察、教育、实业、卫生等。第三，以联邦制原则处理某些地方与国家关系。湖南省宪规定，“在于国宪不相抵触的范围内，省得制定法规，并执行之”。“省政府受国政府之委托，得执行国家行政事务，但因执行国家行政所生之费用，须由国库承担”。浙江省也有相同的规定。同时浙江省宪草案还强调，“属于国家立法事项，而国家法律尚无规定者，得由省规定暂行法；国家法律已规定而尚未施行者，得以省法定期施行”。对此，台湾学者胡春惠特别赞赏“湖南省宪法中将省权采列举之方式，使中央得保有较广泛之概括权，又颇能切近我国之历史与国情”。

而地方过度分权设计方面，主要体现在地方军事、立法、财政经济与外交权力的制度设计上。

第一，军事权。湖南省宪中，省的事权包括“省内之军政，军令事项”；“中华民国对外国宣战时，本省军队之一部，得受国政府之指挥”；“全省军务，为省行政之一部”；省有权设立一万人以内的常备军，由省长全权统率；省外军队非经省议会决定、省政府允许，永远不得驻扎或通过本省境内。

广东与湖南相似，广东省宪草案也要求，“国家之军事行动，及设备，有涉及本省之利害者，应先取得本省之同意。本省海陆军俱为省军；国家对外宣战时，本省军队之一部分得受国政府之指挥；本省内之要塞建筑或武库军港及兵工厂造船厂等均为本省所有”。与湖南、广东省宪不同的是，浙江省的事权中没有关于省军事的条款。

第二，立法权。在湖南，“省法律未公布以前，中华民国现行法律及基于法律之命令，与本法不相抵触者，仍得适用于本省”；“国宪未成立以前，应归于国之事权，得由本省议决执行之”。浙江规定，“国家立法事项，其施行有不适用于本省者，得以省法更定其施行之程序，但不得与其本法相抵触。国政府所定法律或对外缔约，有损及本省权利，或加重本省负担时，应先取得本省同意”。广东要求，“在省法律未公布以前，中华民国现行法律及基于法律之命令，与本法不相抵触者继续有效”。显然，省宪在立法方面的设计明显偏向省的法律效力，没有明确国家法律的至上地位，不符合联邦制国家联邦法律效力高于地方法律的原则。

第三，财政经济权。湖南对于省府与国府之财源无明白之划分，只是规定“在国宪未成立以前，省政府得征收国税”；“省以内之铁道、电话、电报支线之建设，但为谋交通行政之统一，联络省际商业之发达，及应国防上之急需，国政府之命令，得受容之”。

第四，外交权。主要体现在湖南省宪中的“更于省宪上设置交涉司，已明明侵犯国政府之外交权，尤为错误”。①[2]这显然属于地方过度分权，因为外交权在联邦制国家中应该属于中央政府。

不难看出，省宪在处理地方与国家关系时，具有地方合理分权与过度分权并存的特色。省的事权中军事、外交权力的规定明显违反联邦制原则，因为当时即使是联邦论者也认为外交权与军事权绝对属于国家。省的立法、财政与经济权力也有不少地方侵夺国家权力，事实上企图架空中央政府的权威，“而且省宪中将原应属于中央政府的事权划归各省所有，在省宪制定者而言，虽认为是国宪未制定前的过渡办法，却颇予人以割据分裂的疑虑”。②[3]当时有论者批评湖南省宪为“畸形的地方分权”。

不过，从政治发展的视野来看，有缺陷的制度设计在宪政试验中出现，不仅非常正常，而且可以为后来的制度变革提供历史经验教训。例如，在1922年国是会议宪法草案中，为避免省宪中地方过度分权的做法，就明确规定外交、陆海军、铁路及国道事项由联省机关立法或执行。省权中不再包括过去省宪中包含的有关省军事权、修筑铁路权。立法方面，强调联省宪法的效力在各省法律效力之上。明确规定国税税种，即关税、盐税、印花税、烟酒税、消费税及其他全国一律之租税。

不仅限于此，1923年民国宪法在上述基础上作出了更加符合中国国情的探索，创立了具有中国特色的地方过度分权矫正体制。民国宪法在保障省权的同时，在立法、军事、财政、行政等方面对省权又做出了许多限制性规定，而对国家权力的限制性规定较少。司法与军事都属于国权，不在省自治权限之内。宪法在处理中央与地方权力的争执时更加灵活。一方面主要仿照加拿大、德国的模式，采取中央与省的权力共同列举式，“凡中央事权，无论中央行使与否，各省不得行使；反之，各省事权中央亦绝不能行使”。①[4]这样易于操作，避免产生权力纠纷。一方面创造性地规定了中央与省的剩余权处理原则。“如有未列举事项发生时，其性质关系国家者，属于国家，关系各省者，属于各省。遇有争议，由最高法院裁决之。”当中央与地方发生权限争议时，宪法分别规定三个机关解决权限争议。第一，最高法院解决省自治法或者省法律与国家法律抵触之疑义，裁决国家与省权限的争议；第二，参议院裁决省与省之间的争议；第三，国会两院议员组成的宪法会议解释宪法的疑义。