民初安福国会，又称第二届国会或新国会，成立于1918年8月12日，至1920年8月30日闭会，共历三期常会。安福国会在民国历史上声誉不佳，一般认为它是段祺瑞御用政客团体安福俱乐部一手包办制造而成，给民国政治涂上了许多污点。安福国会短暂的两年政治活动，也被时人称之为“安福祸国记”。不过回到历史过程之中，不难发现，作为立法机构的安福国会在制宪与行政监督方面，还是做出了一些实质性的立法工作。

新宪法草案的制定

1919年1月，安福国会议决不适用1913年的《天坛宪法草案》，另行起草。自1918年12月27日开始至1919年8月12日止，宪法起草委员会共开会26次，议决宪法草案101条。1919年9月19日开谈话会整理宪法草案说明书，当日完成。此后因南北议和开始，安福国会转而关注自身合法性问题，再加上起草委员会没有将草案交付院会讨论，制宪工作因之停顿。

就草案中宪政制度设计内容而言，1919年新宪法草案朝着完全意义上的议会内阁制迈出了关键性的一步，其意义不容低估。

首先是立法权力设计。新宪法草案中国会权力主要有八项，分别是立法权、质问权、受理请愿权、建议权、不信任权、财政权、宪法修正权与弹劾权。这与《天坛宪法草案》中的国会权力比较，有三个非常重要的变化。一是不再设立国会委员会。《天坛宪法草案》中曾设有40人的国会委员会，规定其在国会休会期间代行立法职能，权力极大且不受制约。二是取消国会的宪法解释权。《天坛宪法草案》虽然规定宪法解释权属于宪法会议，但是宪法会议是由全体国会议员组成，所以实际上宪法解释权仍是由国会行使。新宪法草案改为“宪法有疑义时，由左列委员组织特别会议解释之：参议院议长、众议院议长、大理院院长、平政院院长、审计院院长”。人员完全容纳立法、司法与审计机构，以保持一种权力的平衡。三是弹劾权的修正。《天坛宪法草案》规定参议院判决国务员违法后，有权剥夺其公权。而新宪法草案只是规定国务员免职后，如有余罪，交付法院审判，严格限制了参议院的司法权力。与《天坛宪法草案》中的“超议会制”比较，国会立法权力明显缩小。

其次是行政权力规划。新宪法草案规定总统由国会组织选举会选举产生，主要有立法权、人事任免权、解散国会权、紧急命令权、军事权、外交权、法律公布权、戒严权、赦免权、复议权等。与《天坛宪法草案》比较，重要的行政立法权与任免权仍然沿袭过去的规定，即总统没有宪法修正提议权，同时任命国务总理须经众议院同意。不过，同时也出现了改变总统弱势地位的积极变化。如紧急命令权取消了国会委员会同意权的限制，“大总统为维持公共治安，防御非常灾患，时机紧急，不能碟集国会时，得以国务员连带责任，发布与法律有同等效力之教令。前项教令须于次期国会开会后七日内，请求追认，国会否认时即失其效力”。①[1]赦免权也取消了过去受最高法院同意的限制，总统可以直接宣告免刑减刑及复权。这两项权力规定与法国1875年宪法中的有关内容基本相似。虽然民国总统没有当时法国总统的宪法修正权，但是由于解释宪法特别机构五名成员中包括平政院长、审计院长，而这两院院长都是总统直接任命，所以总统对解释宪法权亦有一定的影响，这样就适当地弥补了没有宪法修正提议权的缺憾。

值得注意的还有国务员资格的规定。宪法草案仿照英国宪制，“国务总理各部总长均为国务员，大总统于前项外得任命其他人员为国务员，但不得过各部总长总额三分之二”。而《天坛宪法草案》仅仅规定了国务总理及各部总长为国务员。有学者认为：“以法理言之，国务员系代大总统对国会负责，但问其能负责与否，不必问其为总长与否，盖国务员与各部总长资格各别，各部总长当为国务员，而国务员不必皆为各部总长。我国前因此约法限于各部总长为国务员，而有肩国务员之才者，不能施其怀抱。”①[2]

最后是立法与行政权力关系的处理。与过去不同的是，第一次出现了不信任权与解散权的平衡设计。不信任权规定与《天坛宪法草案》相似，“众议院对于国务员得为不信任之决议”。但是最重要的是解散权的新设计。与《天坛宪法草案》中总统解散权受到参议院同意权限制不同的是，新宪法草案第63条规定“大总统得解散众议院，但同一会期不得解散二次。大总统解散众议院时，应令行新选举，限六个月内继续开会”。这种做法完全与以英国为代表的责任内阁制度国家相同。在英国，当下院不信任内阁时，首相可以提请国王解散下院，重新进行选举，这是英国现代责任内阁中的一个重要原则。同时也是一种在必要时打破政治僵局，保证内阁制正常运转的有效办法。“当内阁和议会下院之间出现对立，互不相让时，可以诉诸选民裁决。”②[3]而在民国初年，当国会与政府发生政争时，由于作为政府的一方不能合法地解散国会、依法重新举行国会选举，以此来化解政治冲突，最后采取的只能是体制外非法的武力解散国会方式。这种悲剧性场面曾在1914年、1917年两次上演。

综上所述，1919年新宪法草案秉持权力分立与制衡的宪政原则，吸取民国初年的政治实践经验教训，适当借鉴英国与法国议会制度中一些合理的规定，在不少重要的制度设计方面，更加接近于当时英、法国的议会内阁制度。

行政监督的实施

安福国会在行使行政监督职权时，对预算权最为重视。国会在开会之后，屡次作出决议，要求政府尽快提出预算案。考虑到民国七年国家收支事实上已经发生了超过大半，于是国会把主要精力放在民国八年度预算案上，其中为世人称道的举措是裁减民国八年度预算案中的军费开支。

1919年6月5日，总统徐世昌向众议院提出预算总案，至7月2日，又陆续提出八年度路、电、邮、航四政特别会计预算案。预算编列财政开支为5.4亿余元，其中中央经常、特别军费开支与各省军费开支，总计为1.7亿余元，约占财政总预算开支的三分之一。由于当年财政收入仅有4亿元，与财政支出相比较，显然是缺口太大。为此，众议院在一读会上作出裁减军费的决议，随后将政府预算案交付预算委员会审查。在预算委员会完成审查报告后，又在9月10日至11月13日期间召开临时会，历经二读会、三读会程序，通过政府预算案审查报告。11月15日移交参议院后亦获通过。

国会在预算案审查报告中特别批评了军费使用的混乱现状。“查政府八年度预算案，陆军部所管预算，关于陆军军队经费一项，名称既极复杂，章制尤复纷歧，关于编制统系，亦多未协。”同一项目开支，已经列入经常费用，却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费，或是列入直辖各机关预算项目，或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支，数目却非常悬殊，有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分，也没有统一的标准，非常混乱。

为此，国会提出了一系列的解决办法。关于特别军费问题，“业经本院议决取消。凡原列中央及各省特别门之陆军经费，应暂时分别列归中央及各省临时门，以免纷歧”。国会最后强调：“惟无论如何，八年度实支之数，只能以原列总数八成为限。”后来有学者评论说：“第二届国会成于军阀之手，而能毅然议决裁减军费至二成之数，盖亦难能可贵矣。”①[4]

此外，安福国会还对政府违法行为提出了一些弹劾议案。虽然此类弹劾事件背后均存在派系之争，但是就议案本身而言，确实是有理有据，在一定程度上起到了监督政府的客观效果。例如，众议员光云锦等提出弹劾钱能训总理失职违法案，理由主要有四条：一是南北问题经年不决。南北和会召开之后，“钱能训于派遣代表之初，既不能慎之于始，已属咎无可辞。及至开议以后，又无术以济其穷，坐使时局纠纷，日甚一日”。二是在南北议和时，对南方委曲求全。“若以西南为护法举动也，则依法召集之国会以及依法选举之总统，均属非法，其他更无论矣⋯⋯钱能训只知献媚南方，不惜动摇国本，紊乱国宪。”三是政府违法发行国债。“此次政府发行八年公债，乃于国会闭会之期，径由大总统以教令公布。及至国会二次常会开会，又延不交议，谓蔑视国会，违悖《约法》。”根据临时约法规定，募集公债必须获得国会同意。四是政府违法任命官员。在国会开会之际，政府擅自任命全国烟酒事务署督办、全国棉业督办等官，未交付国会议决。国会弹劾钱能训内阁的根本动机是不满钱能训在南北和谈中的态度，当时钱能训同意讨论商谈国会问题，“朱总代表（朱启钤）与西南会议，居然敢议及国会问题”，①[5]钱能训在国会问题上的态度势必危及安福国会的合法性，所以引起后者的恐惧与愤怒。但是钱能训在发行国债、任命官员等问题上的违法行为也是事实，因此在面对国会议员的质询与弹劾时，钱能训只能是无言以对。

安福国会在成立之初，曾受到皖系军人的控制与影响。但是在进入政治实践层面之后，国会在一些问题上逐渐形成自己的政治定位。在五四运动时期，当国务总理钱能训迫于民意辞职后，总统徐世昌拟以北洋派官僚周树模继任，请段祺瑞代为向国会疏通。段祺瑞在指派徐树铮经办此事时，徐树铮就认为此事不太好办，国会不见得通得过。虽然当时安福俱乐部是国会中的多数党，但仍有不少议员扬言：“我们当议员的，不比军人有服从的义务。”最后周树模的提名被迫取消。

议会政治的保守主义特色

安福国会在立法与行政监督方面不仅有所作为，而且立法运作过程较为平稳，内部派系以及与政府内阁之间没有爆发激烈的政治冲突。国会自我评价是：“我同人等两年来宁处不遑，恪恭尽职，举凡关于国计民生重要各案，均能和衷共济，次第进行。”即使在皖系战败后，国会最终也能够平安闭会。与第一届国会激进的政治色彩相比较，安福国会的立法运作表现出浓厚的保守主义特色。这一政治特色是如何形成的呢？在笔者看来，主要有三个方面的原因。

第一，议员背景具有保守性。从安福国会议员的背景因素来看，他们平均年龄为43.5岁，比第一届国会议员的平均年龄高出约7岁。一般认为像国会议员这类政治家的年龄为45岁左右比较合适，此年龄段的人年富力强、心智已经成熟。在教育背景方面，拥有传统功名的议员约占已知总数的22.9%，比例也高于第一届国会。一些有功名的士绅之所以得以当选，主要是因为在安福国会选举中革命党人被排挤在外。在职业经历上，官僚、教育界与商界的专业人士居多。有98人曾经当选为前清咨议局议员，或第一届国会议员，具有一定的议会政治经验。此外，在利益取向上，“宪政符合前官僚及专业人员的利益，因为它给他们合法的政治职务，而又不使政治舞台向低于他们的集团开放”。①[6]所以安福国会议员的政治立场较为保守，多数人习惯于维持现状，反对任何改变现状的激烈变革。当然对当时的中国来说，现状已经是民国的共和制度，而不是满清帝制。

第二，政治实践中做了政治妥协。政治妥协在立法与行政权力关系处理方面表现得较为显著。以组阁为例，这一问题一直是民国成立以来议会政治中最棘手的难题。由于议会掌握国务员的人事同意权，所以在第一届国会时期，曾多次出现过国务总理或内阁总长候选人被国会否决的现象。在安福国会期间，先后组建过钱能训、靳云鹏两届正式内阁，各派基本上能够事先就国务员人选进行广泛协商，在提交院议之前达成妥协，以确保组阁成功。其实经过十年的立宪政治改革，在实际政治运行方面已有相当改善，党派间的对立状况较前缓和，已经能够采取谈判、协商、折中、让步的现代政治手段处理利益冲突问题。对此，曾经担任过第一届国会议员的众议院议长王揖唐深有体会，他在第一期常会闭幕式上说：“本届国会所持方针与第一届国会颇有差异，前届国会专以监督政府为务，监督之极流而为束缚，束缚不足变而为争攘，以致立法与行政始终不能相容。”王揖唐认为安福国会吸取了第一届国会两度惨遭解散的教训，“不惟对于阁员组织毫无争攘权位之思，且对于政府行为亦不效过度束缚之举”。

第三，议会派系政治处于稳定期。一般认为派系政治是导致民国早期民主化失败的主因，“宪法体制由于参与的分子热衷于派系斗争而耗尽了自身的活力”。①[7]但是具体而言，一方面，与民国初年激烈的国会政党政治不同的是，安福俱乐部没有明确的政策纲领，政治诉求较为单一，完全着眼于实际利益，缺乏强烈的进取心。例如在组阁问题上，从未出现过安福部内阁，所谓“安福部实非政党，对于国家本无一定政策之主张，对于组阁无大政方针。故每次内阁同意案，安福部所注意力争者，不外交通、财政两部，纯粹的是金钱问题，绝无政党内阁之可言”。而在组织建设上，在各省并没有设立支部，除议员外也没有发展党员。俱乐部“其扩张也，私人团体势力之扩张耳，非党务之扩张也”。②[8]另一方面，与国民党控制的第一届国会不同，安福国会多数党一直是皖系支持的安福俱乐部，议员人数多达330多人，与皖系政府关系比较缓和，没有发生大的政治冲突，有学者认为：“安福俱乐部的纪律以及它在国会的优势，使国会的活动更加顺利，在这种意义上有助于宪政发挥作用。”所以从议会派系政治发展的阶段性来说，此时正处于派系政治的稳定期，不同于第一届国会第二次复会后混乱的政治状况。

总之，主导安福国会的北洋政治精英，多数还是晚清新政派官僚，他们政治立场保守，基本上认同立宪主义。虽然在具体政体形式上，一些人对君主立宪政治情有独钟，但是在经历两次复辟失败后，他们也接受了共和民主制度的现实。在处理政争时，他们往往以利益为导向，组成派系集团，同时政治手段灵活、政治经验丰富，习惯于政治妥协与交易。安福国会实用主义政治特色与现代立宪民主的起源地英国颇为相似。在光荣革命之后的半个多世纪内，英国乡村地主仍是一个颇为强大的社会势力，占据了议会三分之二的席位，是英国政治航船的真正主人，是英国社会上最保守、封建忠君意识最强的阶级。“具有现代化取向的保守主义对于激进改革观是一服必要的清醒剂。”①[9]从这个意义上讲，安福国会的立法运作留下的制度经验是发人深省的。